«Системный проект на создание и эксплуатацию инфраструктуры электронного правительства »

1...... Введение. Цели создания инфраструктуры электронного правительства 6

1.1. Понятие электронного правительства, инфраструктуры электронного правительства. 8

1.2. Обзор и анализ потребностей трех групп потребителей (граждане, организации, органы власти). 11

1.3. Общая характеристика существующего положения дел, включая оценку положения Российской Федерации при международных сравнениях. 12

Международные рейтинги качества государственного управления и развития информационного общества и место в них Российской Федерации. 15

Интегральный показатель государственного управления (World Governance Indicators, WGI) 16

Индекс восприятия коррупции (Corruption perception index). 19

Индекс конкурентоспособности (The Global Competitiveness Index). 20

Индекс ООН готовности стран к электронному правительству (E-governance readiness index) 21

Индекс готовности стран к сетевому миру (Network Readiness Index). 22

Европейская система исследований электронного правительства. 23

1.4. Обзор действующих НПА и административной практики, их влияния на процессы информатизации. 24

1.4.2 Неэффективность административных процессов, подлежащих автоматизации. 28

1.4.2 Неразвитость или отсутствие ключевых институтов, необходимых для функционирования электронного правительства. 79

1.4.2 Неэффективность расходов на ИКТ. 80

1.4.2 Неблагоприятное для снижения цифрового барьера и развития отечественного рынка регулирование, «цифровой разрыв», неэффективность российской юрисдикции для развития бизнеса , экономики, человеческого капитала. 81

1.5. Краткие выводы, определение целей формирования электронного правительства 82

1.6. Основные принципы формирования электронного правительства (политические, финансово-экономические, технологические). 85

1.7. Основные направления создания электронного правительства. 86

2...... Термины и определения электронного правительства. 89

2.1. Термины и определения электронного правительства. 89

3...... Направления работ по созданию инфраструктуры электронного правительства 92

3.1. Направление 1. Предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде. 92

3.2. Направление 2. Информационно-технологические инфраструктуры электронного правительства. 98

3.3. Направление 3. Обеспечение эффективности бюджетных расходов на внедрение ИКТ федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации. 102

3.4. Направление 4. Обеспечение доступности услуг электронного правительства для граждан и организаций. 105

3.5. Направление 5. Взаимодействие федерального, регионального и муниципального уровней электронного правительства. 106

4...... Направление 1. Предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде. 110

4.1. Стадии зрелости электронных способов оказания государственных услуг и выполнения государственных функций. 110

Первый этап «Информационный». 110

Второй этап «Одностороннее взаимодействие». 111

Третий этап «Двустороннее взаимодействие». 112

Четвертый этап «Интерактивное взаимодействие». 113

Пятый этап «Полностью интерактивное взаимодействие». 113

4.2. Каналы получения доступа к государственным услугам, оказываемым в электронной форме. 114

4.3. Автоматизация функций органов власти как основа для построения электронного правительства. Приоритетные услуги электронного правительства. 115

9.2. Требования к учету информационных систем, созданных в рамках информатизации бюджетных услуг. 414

10.... Управление формированием и эксплуатацией инфраструктуры электронного правительства: организационные механизмы, обеспечивающие планирование, реализацию и контроль результативности формирования и эксплуатации инфраструктуры электронного правительства. 414

10.1. Целевые показатели и инструменты их оценки. 414

Оценки выполнения утвержденных планов формирования электронного правительства 418

10.2. Организационные механизмы управления формированием и эксплуатацией инфраструктуры электронного правительства. 419

Общая организация планирования и исполнения Программы.. 422

Единство технологических и организационных принципов формирования электронного правительства. 422

Управление изменениями деятельности органов власти. 424

10.3. Кадровое обеспечение. 426

10.4. Организация работ с поставщиками технологий и услуг в области формирования и эксплуатации инфраструктуры электронного правительства. 427

11. Технико-экономическое обоснование формирования и эксплуатации электронного правительства. 435

12.... Перспективное развитие электронного правительства (период до 2015 г.) 440

12.1. Переход от информационных стадий электронного правительства к полностью интерактивному электронному взаимодействию. 443

12.2. Переход от формирования электронного правительства к формированию электронного государства: электронная законодательная и судебная власти, электронный негосударственный публичный сектор. 452

· поддержка инструментов реализации гражданами прав, связанных с политической деятельностью, в том числе выборами (электронная демократия).

Для комплексного представления всей совокупности этих областей, включая реализацию полного спектра государственных (муниципальных) функций и предоставления государственных (муниципальных) услуг, предлагается использовать обобщенный термин «электронное государство». Таким образом, под «электронным государством» далее будет пониматься развитие всех государственных, муниципальных и прочих бюджетных институтов на основе применения ИКТ во всех сферах общественной деятельности с охватом, соответственно, всех трех ветвей власти – исполнительной, законодательной и судебной.

Термин электронное правительство целесообразно использовать в более узком смысле ¾ для обозначения реализации с помощью ИКТ полномочий исполнительных органов власти:

· полномочий федеральных органов исполнительной власти;

· полномочий региональных органов исполнительной власти;

· полномочий государственных внебюджетных фондов;

· полномочий органов муниципального управления;

· деятельности организаций (учреждений, предприятий), подведомственных федеральным или региональным органам исполнительной власти, органам муниципального управления, в случае непосредственного участия в отдельных процедурах, обязательных для исполнений функций (предоставления услуг).

Рисунок. Соотношение понятий «электронное государство» и «электронное правительство».

Формирование электронного правительства является ключевым элементом стратегии создания информационного общества и формирования электронного государства. Это связано, с одной стороны, с наиболее существенным и хорошо измеримым потенциальным эффектом от внедрения ИКТ в сфере оказания государственных услуг. Многие результаты, полученные при формировании электронного правительства, например, создание информационно-технологической инфраструктуры, будут применимы в более общем контексте электронного государства. По этой причине проектирование решений в рамках реализации системного проекта электронного правительства будет с самого начала вестись с учетом возможности такого расширения использования в будущем.

Информационно-технологические инфраструктурные компоненты электронного правительства

К инфраструктурным компонентам электронного правительства относятся государственные информационные системы, целью создания и эксплуатации которых является обеспечение взаимодействия государственных информационных систем, автоматизирующих исполнение государственных функций или предоставление государственных услуг, между собой, а также с информационными системами граждан и организаций в процессе исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. В состав информационно-технологических инфраструктурных компонентов электронного правительства входят необходимое для их эксплуатации программное и аппаратное обеспечение; нормативные правовые акты; кадровое, финансовое обеспечение, а также методические материалы.

Несмотря на то, что целью создания информационной технологической инфраструктуры электронного правительства является обеспечение эффективного электронного взаимодействия информационных систем электронного правительства, следствием ее формирования станет развитие электронного взаимодействия в том числе в гражданской сфере (например, единая инфраструктура удостоверения электронной цифровой подписи будет иметь применение и в гражданско-правовых отношениях).

Требования, предъявляемые к информационно-технологическим инфраструктурным компонентам электронного правительства

Технологическая нейтральность. Инфраструктурный ИТ-компонент не должен быть ориентирован на какую-либо конкретную технологию, программное обеспечение или аппаратную платформу.

Общность использования. Реализация инфраструктурного ИТ-компонента должна обеспечивать взаимодействие с неопределенным кругом информационных систем, в том числе неизвестных заранее (реализация инфраструктурного ИТ-компонента не должна зависеть от информационных систем, взаимодействие которых он обеспечивает).

Соответствие идеологии открытых стандартов. Инфраструктурный ИТ-компонент взаимодействует c внешними информационными системами и обеспечивает доступ к предоставляемым им сервисам посредством единообразных интерфейсов, отвечающих критериям открытых стандартов.

Повсеместная доступность. Инфраструктурный ИТ-компонент должен обеспечивать повсеместную доступность своих сервисов на территории Российской Федерации и, в случае, установленном законодательством Российской Федерации, за ее границами.

Постоянная работоспособность. Инфраструктурный ИТ-компонент должен обеспечивать доступность своих сервисов круглосуточно без перерывов и отказов в обслуживании.

Нагрузочная способность. Инфраструктурный ИТ-компонент должен обладать достаточным запасом по пропускной способности и вычислительной нагрузке, в том числе в условиях прогнозируемых пиковых нагрузок, а также свойством масштабируемости.

1.2. Обзор и анализ потребностей трех групп потребителей (граждане, организации, органы власти).

Можно выделить три основных группы потребителей результатов построения электронного правительства, для каждой из которых важны специфичные аспекты государственного управления и у которых, как следствие, имеются несколько различные ожидания от государственной власти и муниципального управления:

· граждане и организации,

· органы государственной власти,

· общество в целом.

Основной целевой группой являются граждане и организации, для которых наиболее значимо снижение временных, организационных и денежных издержек на получение государственных услуг и связанное с этим взаимодействие с органами власти всех уровней и организациями, задействованными в административных процедурах исполнения отдельных государственных полномочий. Для организаций чрезвычайно важно также снижение бремени регулирования. Достижение основной выгоды от формирования электронного правительства для данной группы обусловлено оптимизацией разрешительных, а также контрольно-надзорных полномочий органов исполнительной власти и обеспечением более высокой доступности государственных услуг.

Ко второй группе потребителей относятся органы государственной власти и работающие в них государственные и муниципальные служащие, для которых основные ожидания от формирования электронного правительства связаны с возможностью увеличения оперативности (скорости) и обоснованности принимаемых управленческих решений при снижении объема рутинной работы и дублирования деятельности ¾ увеличению результативности и эффективности деятельности. Преимущественно это касается полномочий по аналитике, нормотворчеству, обобщению практики законодательства, бюджетному процессу .

К третьей группе можно отнести общество в целом, которое, с одной стороны, заинтересовано в обеспечении условий для развития (включая все аспекты от стимулирования бизнеса до обеспечения комплексной безопасности), а с другой выступает в роли налогоплательщика, целевым ориентиром для которого в данном процессе является минимизация избыточных расходов на информатизацию процессов государственного управления. Вторым важнейшим интересом общества в целом является повышение прозрачности деятельности органов государственной власти и доступности государственной информации.

Отсутствие учета интересов данных групп, а также несоблюдение баланса между ними приведет к противодействию созданию электронного правительства и снижению его эффективности.

Помимо выделенных выше основных групп потребителей существует множество иных общественных групп и категорий граждан, которые могут иметь свои специфические интересы и приоритеты, например: неправительственные и общественные организации, средства массовой информации , профессиональные ассоциации, граждане, имеющие физические ограничения, граждане, не обладающие доступом к сети Интернет или использующие несовременную компьютерную технику , «продвинутые» пользователи, предъявляющие повышенные требования к уровню безопасности и надежности используемых средств ИКТ и др. Как правило, ожидания такого рода групп от формирования электронного правительства не противоречат названным выше, дополняя их в деталях и изменяя приоритеты. Учет таких специфических интересов, как правило, обеспечивается при реализации конкретных полномочий органов власти в электронном виде.

Подробнее потребности основных целевых групп и обеспечение для них доступности услуг электронного правительства проанализированы в разделе «Обеспечение доступности услуг электронного правительства для граждан и организаций». В тех случаях, когда это будет иметь значение, интересы и ожидания отдельных социальных групп будут анализироваться и учитываться отдельно.

1.3. Общая характеристика существующего положения дел, включая оценку положения Российской Федерации при международных сравнениях.

Одной из важнейших стратегических задач развития страны является полномасштабная модернизация, и создание информационного общества ¾ одна из ключевых ее составляющих. В соответствии со «Стратегией развития информационного общества Российской Федерации», целью его формирования является повышение качества жизни граждан, обеспечение конкурентоспособности нашей страны на мировых рынках, развитие всех сфер жизни нашего общества, а также совершенствование системы государственного управления на основе информационных и телекоммуникационных технологий (ИКТ).

Задача повышения эффективности государственного управления и местного самоуправления, взаимодействия гражданского общества и бизнеса с органами государственной власти, наряду с повышением качества и оперативности предоставления государственных услуг с использованием ИКТ, определена как одна из основных задач, решение которой требуется для построения информационного общества. В мировой практике для обозначения такого целевого состояния деятельности органов власти используется понятие «электронное государство» (e-government). Эффективное государство, опирающееся на возможности, предоставляемые ИКТ, рассматривается в мире как один из важнейших факторов формирования современного информационного общества.

Развитие в России сектора информационных и коммуникационных технологий, расширение доступности сети Интернет и мобильных коммуникаций, в конце 90-х года прошлого века создали предпосылки для принятия в 2002 году федеральной целевой программы «Электронная Россия», с изменениями действующей до 2010 г. Одним из ключевых целей программы стало обеспечение эффективности государственного управления, что предусматривало интенсивное внедрение ИКТ в деятельность органов государственной власти. Помимо ФЦП «Электронная Россия» значительные бюджетные расходы на внедрение в государственном секторе ИКТ в течение гг. были понесены в рамках иных целевых и ведомственных программ информатизации.

К числу положительных результатов выполнения этих программ можно отнести:

· относительно полное оснащение органов власти вычислительной техникой и базовым (офисным) программным обеспечением (например, уровень оснащенности компьютерами сотрудников центрального аппарата федеральных органов государственной власти за прошедший год приблизился к 95%);

· создание телекоммуникационной инфраструктуры обеспечения деятельности органов власти, включая подключение к сети Интернет значительной части структурных и территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти (в центральных аппаратах федеральных органов исполнительной власти практически 100% сотрудников имеют возможность выхода в сеть Интернет);

· создание и внедрение значительного числа комплексных автоматизированных информационных систем , в том числе систем ведомственного электронного документооборота, автоматизации типовой деятельности (кадровый и бухгалтерский учет , иные учетные функции) и систем поддержки принятия управленческих решений;

· формирование у значительного числа государственных служащих базовых навыков пользования информационно-коммуникационных технологий.

К 2009 г. было утверждено и одобрено значительное число нормативных документов и концепций, в основном относящихся к исполнительной ветви власти, в том числе:

· План перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти (утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации октября 2009 г., № № 000)

· Концепция формирования электронного правительства в Российской Федерации до 2010 года (одобрена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 года).

· Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации (Утверждена Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 г., № Пр-212).

· Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации 27 сентября 2004 г., № 1244-р).

· О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям (утверждена постановлением правительства Российской Федерации 25 декабря 2007 г., № 000 г.).

· Концепция административной реформы в Российской Федерации (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г.,).

В то же время большая часть актов, одобренных и утвержденных в период 2002–2007 гг., не оказала влияния на порядок внедрения ИКТ в органах исполнительной власти. Подавляющее большинство планов мероприятий и поручений, сформулированных в них, не выполнялись. Основной целью и результатом принятия указанного корпуса актов оказалось обоснование необходимости выделения бюджетного финансирования на закупки ИКТ.

Нормативные акты правительства, принятые в период 2008–2009 гг., характеризуются большей конкретностью и практической направленностью. В связи с их принятием началось формирование таких важнейших общегосударственных компонентов электронного правительства, как реестр и портал государственных услуг, состав сведений в которых основан прежде всего на утвержденных административных регламентах исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг). Правительство Российской Федерации определило приоритетный перечень государственных услуг и функций, осуществление которых должно осуществляться с использованием информационных и телекоммуникационных технологий, а также утвердило соответствующий план перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде.

Несмотря на то, что расходы на внедрение ИКТ в федеральные органы государственной власти весьма значительны, анализ статистических и финансовых данных по результатам государственных закупок и расходованию бюджетных средств не позволяет получить их точное значение. По различным экспертным оценкам, затраты федеральных органов государственной власти на ИКТ в период 2002–2008 гг. составили до 400 млрд. руб., причем финансирование по линии ФЦП «Электронная Россия (годы)» за этот же период составляет всего около 20 млрд. руб.

Полученные за указанный период результаты внедрения ИКТ в органах государственной власти носят ограниченный и внутриведомственный характер. Значительные расходы на ИКТ не обеспечили внешней отдачи для общества и не повысили внутреннюю эффективность деятельности органов государственной власти. Не повысилось качество и скорость принятия решений, не снизились сроки рассмотрения обращения граждан, сроки рассмотрений поручений и запросов информации из других ведомств. Практически не существует государственных услуг, которые бы предоставлялись в удаленном виде без посещения органа власти.

Унаследованные технические решения, использовавшиеся организационные решения и механизмы межведомственной координации, действующее регулирование имеют ряд принципиальных недостатков, препятствующих формированию в стране электронного правительства, согласно поставленным в период 2009–2010 гг. задачам.

При этом проблема построения электронного правительства перестала носить статус второстепенной, декларативной и во многом искусственной по сравнению с иными приоритетными задачами государства. Возникшие в связи с финансовым кризисом бюджетные ограничения , а также ухудшение экономического положения большинства субъектов предпринимательства обострили проблему неэффективности государственного управления, невозможности полноценного учета и рационального администрирования государственных ресурсов, избыточности регулирования и чрезмерности издержек, которые несут граждане и организации на взаимодействие с органами государственной власти.

· Система индикаторов для измерения уровня развития электронного правительства в странах Европейского Союза (Annual EU on-line services study), подготавливаемая консультационной компанией Capgemini по заказу Европейской комиссии;

Интегральный показатель государственного управления (World Governance Indicators, WGI)

Описание: Показатель WGI является композитным показателем государственного управления и включает такие индексы как право голоса и подотчетность, политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона и контроль коррупции.

Организация, проводящая оценку: Институт Всемирного банка совместно с Институтом Брукинса (Brookings Institution).

Участники: 212 стран

Текущая позиция России:

· Свобода слова и подотчетность: -0.97, что составляет 21, 6% стран с показателями хуже российских (2008 г.)

· Контроль над коррупцией: -0.98, что составляет 19.6% стран с показателями хуже российских (2008 г.)

· Эффективность правительства: -0.32, что составляет 45% стран с показателями хуже российских (2008 г.)

· Верховенство закона: -0.91, что составляет 15.5% стран с показателями хуже российских (2008 г.)

· Политическая стабильность: -0.62, что составляет 23,9% стран с показателями хуже российских (2008 г.)

· Качество законодательства: -0.56, что составляет 31% стран с показателями хуже российских (2008 г.)

Методика оценки: Качество госуправления замеряется по двум шкалам - количеству баллов (по шкале от -2,5 до +2,5) и процентному показателю. Последний показывает, какая доля из охваченных исследованием 212 стран имеет худшие показатели по сравнению с данным государством.

Показатель WGI состоит из шести индексов:

· Право голоса и подотчетность (Voice and Accountability) – индекс включает показатели, измеряющие различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав. Показатели этой категории измеряют степень возможности участия граждан в выборе правительства, а также степень независимости прессы.

· Политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence) – индекс состоит из группы показателей, измеряющих вероятность дестабилизации правительства и его вынужденной отставки в результате применения насилия (включая терроризм и насилие внутри страны). Данный индекс отражает, насколько качество государственного управления может вызвать необходимость резких перемен, смену политического курса, а также подрывает возможность мирных выборов правительства гражданами.

· Эффективность правительства (Government Effectiveness) – индекс отражает качество государственных услуг, качество функционирования государственного аппарата (качество бюрократии), компетенцию госслужащих, уровень независимости государственной службы от политического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством.

· Качество законодательства (Regulatory Quality) – значение данного индекса связано с проводимой политикой. С помощью него фиксируются меры, противоречащие рыночной экономике, такие как неадекватный контроль уровня цен и банковской сферы, чрезмерное регулирование международной торговли и развития бизнеса.

· Верховенство закона (Rule of Law) – индекс измеряет не только уровень доверия граждан к законам, но и приверженность к исполнению этих законов. Он включает показатели отношения граждан к преступлению, эффективности и предсказуемости законодательной системы, приверженности к контрактной системе.

· Контроль коррупции (Control of Corruption) – индекс отражает восприятие коррупции в обществе (коррупция понимается как использование общественной власти с целью извлечения частной выгоды). Несмотря на видимую прямолинейность индекса, в нем учитываются разные стороны явления, начиная от частоты «дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана» до влияния коррупции на развитие бизнеса, а также существования «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участия элит в коррупции.

Для всех показателей приводится так называемый Confidence Range – диапазон в который с вероятностью 90% укладывается правильный результат и именно на него.

Динамика результатов России: согласно исследованию ВБ, положение России в мире по большинству из шести показателей за последние 12 лет изменилось мало. Опубликованный в 2009 г. обзор динамики всех индикаторов с 1996 по 2008 г. показывает, что по трем показателям (политическая стабильность, эффективность правительства, качество госрегулирования) в России по сравнению с серединой 1990-х произошло некоторое улучшение, по другим (свобода слова, контроль над коррупцией и верховенство закона) ситуация ухудшилась.

Как следует из табл. 1, наиболее высокий показатель у России по индексу Government Effectiveness. В 2003 г. он достигал 50,7 , а в 2008 снизился до 45.

Индикатор (0 – 100%)

Таблица Динамика 6 индикаторов для России (данные на 2008 г.).

Рисунок. Динамика индекса Эффективность правительства (Government Effectiveness) для РФ.

Ситуация в мире: На рис. 2 показаны значения индекса Эффективность правительства (Government Effectiveness) для ряда стран. Наилучший показа%) в 2009 г. продемонстрировал Сингапур, от него несколько отстают Швейцария, Швеция и Норвегия. Наихудшие показатели у таких стран как Сомали (0%), Зимбабве, Того. Россия занимает сходные позиции с такими государствами постсоветского пространства как Казахстан и Украина, несколько их опережая.

Сингапур Швейцария Норвегия Казахстан

Рисунок. Сравнительный анализ ряда стран по индексу Эффективность правительства (Government Effectiveness) за 2008 г.

Индекс восприятия коррупции (Corruption perception index)

Организация, проводящая оценку: международная неправительственная организация Transparency International

Периодичность: 1 раз в год

Число участников: 180 стран

Текущая позиция России: 146 место из 180 стран (2009 г.)

Описание методики: Индекс восприятия коррупции представляет собой составной индекс, основанный на данных 14 различных опросов, проводимых среди экспертов по соответствующим странам. Значение индекса отражает восприятие уровня коррупции предпринимателями и аналитиками и оценивает его по шкале от 10 (коррупция практически отсутствует) до 0 (очень высокий уровень коррупции).

Экспертам задают вопросы, связанные со злоупотреблением властью , имеющим отношение к извлечению личной выгоды (направленным, например, на подкуп государственных должностных лиц), выплатами «откатов» при осуществлении государственных заказов , хищениями государственных средств, а также вопросы в отношении эффективности антикоррупционных мер; соответственно, они охватывают как административную, так и политическую коррупцию.

Динамика результатов России: ситуация по сравнению с 2008 г. не изменилась, Россия по прежнему находится в нижних строчках рейтинга, разделяя их с нестабильными Африканскими странами.

Ситуация в мире: Первое место в 2009 г. занимает Новая Зеландия, за ней следуют Дания, Сингапур и Швеция и Швейцария. Россия находится на 146 месте, разделяя его с такими странами как Кения, Камерон, Украина, Сьерра-Леоне, Зимбабве, Тимор-Леште и Эквадор. Казахстан опережает Россию – 120 место, разделяя его с Арменией, Боливией, Вьетнамом и Эфиопией. Распределение мест отражено в Таблица

		Уровень коррупции	Проведенные исследования	Степень точности
	Новая Зеландия
	Сингапур
	Казахстан
	Сьерра-Леоне

Таблица. Индекс восприятия коррупции в мире, 2009 г.

Индекс конкурентоспособности (The Global Competitiveness Index)

Описание: Индекс оценивает способность государств обеспечивать высокий уровень экономического благополучия для граждан. В свою очередь, рейтинг государства зависит от того, насколько эффективно государство использует доступные ресурсы. Таким образом, индекс измеряет уровень институционального развития, политический курс государства, и ряд иных факторов, которые обуславливают устойчивость текущего и среднесрочного поступательного экономического развития.

Организация, проводящая оценку: Всемирный экономический форум

Участники: 133 страны (до этого 134, Молдова была исключена из отчета в 2009 г.)

Текущая позиция России: 63 место из 133 стран (гг.)

Методика оценки: Индекс строится на основе открытых отчетных данных и экспертных опросов. В ходе оценки учитываются результаты последних фундаментальных и прикладных исследований.

В целом, в ходе составления индекса используются более 90 переменных, из которых 2/3 – экспертные оценки, а 1/3 – статистические данные, представленные в открытом доступе, например, отчеты ООН.

Все переменные объединяются в 12 подгрупп, из которых каждая представляет собой важный компонент, обуславливающий уровень экономической конкурентоспособности государства.

Ниже перечислены 12 ключевых факторов, учитываемых при выставлении оценки:

· Институты – уровень развития правовой и административной систем, задающих условия экономической деятельности;

· Инфраструктура – уровень развития транспортных, телекоммуникационных, энергетических сетей в стране;

· Макроэкономическая стабильность – уровень инфляции, доверие бизнеса к власти и др.;

· Здоровье нации и школьное образование;

· Высшее образование и обучение – количество высококвалифицированных работников, возможность повышения квалификации и переподготовки;

· Эффективность товарного рынка – здоровая конкуренция, минимальная необходимость государственного вмешательства;

· Эффективность рынка труда - эффективность и гибкость, возможность быстрого перетекания рабочей силы из одной экономической области в другую с минимальными издержками;

· Уровень развития финансовых рынков;

· Уровень технологического развития;

· Общий объем рынка – большой объем внутреннего рынка позволяет компаниям использовать преимущества эффекта масштаба (повышение эффективности от роста масштабов производства);

· Уровень развития предпринимательства;

· Инновационная активность.

Все вышеперечисленные факторы находятся в состоянии тесной взаимозависимости. Более того, наличие каждой из групп факторов создают условия для определенного типа экономического развития – экстенсивного (институты, инфраструктуры, макроэкономическая стабильность, здоровье нации), интенсивного (высшее образовании , развитые рынки товаров и труда, и капитала, масштаб рынка, технологическое развитие) или инновационного (инновационная активность и развитая предпринимательская среда).

Динамика результатов России: Россия занимает наихудшие позиции по сравнению с другими странами БРИК, по сравнению с прошлым годом рейтинг упал на 12 пунктов. Кроме того, по оценкам экспертов, российская экономика наиболее уязвима по отношению к последствиям глобального кризиса.

Позиции России в 2009 – 2010 гг. по каждому из индексов:

Институты – 114, инфраструктура - 71, макроэкономическая стабильность - 36, здоровье нации и начальное образование - 51, высшее образование - 51, товарный рынок - 108, рынок труда - 43, финансовый рынок - 119, технологическое развитие - 74, общий объем рынка - 7, предпринимательство - 95, инновации – 51.

Таким образом, неплохие показатели у России по инновационному развитию, квалификации рабочей силы и уровню макроэкономической стабильности, входим в первую десятку по масштабам внутреннего рынка; при этом в стране отсутствуют условия (институты, инфраструктура), необходимые для того, чтобы использовать заявленные преимущества.

Ситуация в мире: на первом месте Швейцария, за ней следуют США; Сингапур, затем страны Северной Европы, на 7 месте – Германия, на 8 – Япония.

Низшие строчки занимают Африканские государства – Бурунди и Зимбабве. Украина на 82 месте (отстает от России на 19 пунктов), Казахстан – 67 (отстает от России на 4 пункта).

Индекс ООН готовности стран к электронному правительству (E-governance readiness index)

Описание: Индекс готовности к электронному правительству отражает характеристики доступа к электронному правительству, главным образом технологическую инфраструктуру и образовательный уровень.

Данный показатель позволяет получить представление о том, насколько эффективно используются возможности ИКТ для национального, экономического, социального и культурного развития в отдельно взятой стране. Кроме того, позволяет сравнивать состояние и анализировать тенденции, существующие в пределах стран и регионов, а также между ними.

Организация, проводящая оценку: Департамент экономического и социального развития ООН

Текущая позиция России: 60 место из 192 стран (2008 г.)

Методика оценки: Индекс готовности к электронному правительству составляется из трех исходных индексов:

Отражает степень развития правительственных веб-сайтов. В связи с невозможностью осуществления оценки всех правительственных сайтов (сайтов министерств и агентств) во всех государствах, участвующих в индексе, было решено ограничиться шестью ресурсами: сайт правительства и сайты пяти министерств или агентств – здравоохранения, образования, социального обеспечения, труда и занятости, финансов.

Составляется на основании официальной государственной статистики в сфере телекоммуникаций

Составляется на основании официальной государственной статистики в сфере образования

Динамика результатов России: Россия имеет традиционно низкие значения, однако до 2005 г. наблюдался постепенный рост места России в этом рейтинге - с 58 места в индексе 2003 г., до 52 в 2004 г. и 50 места в 2005 г.

Публикация индекса в 2008 году показала, что Россия заняла 60-е место по уровню готовности к развитию электронного правительства из 192 стран. При этом такое значительно ухудшение позиций России было связано с резким провалом по индексу развития государственных веб-сайтов (табл. 3). Особенно заметное отставание России происходит по показателям, характеризующим уровень интерактивного взаимодействия федеральных министерств и ведомств с населением в рамках оказания соответствующих государственных услуг. Здесь наблюдается увеличивающееся отставание от органов государственного управления других стран.

Ситуация в мире: лидерами в данном индексе традиционно являются США (первое место в индексах 2004 и 2005 гг., в индексе 2008 г. переместились на четвертое место), Дания (устойчивое второе место в трех последних индексах), Швеция (первое место в индексе 2008 г., третье в 2005 и четвертое в 2004 гг.).

Индекс готовности стран к сетевому миру (Network Readiness Index)

Описание: Позволят оценить потенциал отдельной взятой страны, а также делать межстрановые сопоставления, в отношении использования ИКТ в целях экономического развития и повышения глобальной конкурентоспособности.

Организация, проводящая оценку: Всемирный экономический форум и INSEAD, одна из ведущих бизнес-школ мира.

Участники: 134 страны

Текущая позиция России: 74 место из 134 государств (гг.)

Методика оценки: Индекс оценивает готовность стран к использованию ИКТ по трем направлениям:

· общее состояние коммерческой, нормативно-правовой и инфраструктурной среды с точки зрения ИКТ;

· готовность частных лиц, компаний и государственных органов к применению ИКТ и извлечению из этого выгоды;

· фактическая степень использования новейших информационных и коммуникационных технологий.

Составители индекса используют данные из общедоступных источников, а также результаты ежегодного комплексного экспертного опроса.

Динамика результатов России: показатели России в сравнении остаются стабильными, несмотря на то, что наш рейтинг несколько опустился (в гг. мы занимали 72 место, в гг. – 74 место), в целом показатели сетевой готовности несколько повысились – с 3.68 до 3.77.

В целом, по оценкам экспертов, Россия не полностью использует свой потенциал – если уровень дохода на душу населения нашей страны сопоставим с Чили, то уровень проникновения широкополосного интернета в России в 2 раза хуже.

Ситуация в мире: Наиболее развитая сетевая экономика, в соответствии с отчетом за гг. – Дания, за ней следуют Швеция, Исландия, Финляндия и Норвегия, занимающие соответственно 2, 6, 7, 8 места, таким образом, демонстрируя высокий потенциал электронного развития стран Северной Европы. США занимают 3-е место, Япония – только 17-е.

Наихудшие показатели – у стран Африки южнее Сахары, 18 из которых занимают места ниже 100-го.

Европейская система исследований электронного правительства

Описание: Методика была создана для того, чтобы обозначить принципы регулирования, необходимые для успешной реализации электронных правительственных услуг. Публикуемый отчет включает в себя сравнительный обзор развития в странах Евросоюза 20 базовых электронных услуг. Система индикаторов и ежегодные сравнительные исследования позволяют представить динамику развития степени усовершенствования онлайновых электронных услуг по двум группам: базовых электронных услуг для граждан и для бизнеса.

Приводится в данном документе как одна из признанных моделей оценки результатов реализации электронного правительства.

Важным фактором, отличающим европейскую модель, является стремление тщательно учитывать при создании систем электронного правительства социально-культурное и языковое многообразие общества.

Организация, проводящая оценку: консалтинговая компания Capgemini по заказу Генерального директората ЕС по информационному обществу и СМИ (с 2001г.)

Число участников: 27 стран ЕС.

Методика оценки: В странах Европейского Союза отслеживается реализация 20 базовых услуг, из которых 12 услуг для граждан (G2C) и 8 услуг для бизнеса (G2B).

На основании показателей делается оценка степени прогресса отдельных стран в сфере создания электронного правительства (индикатор «Доля базовых услуг, доступных в онлайновом режиме»).

Динамика результатов в странах ЕС: На рис. 1 представлены обобщенные данные по всем странам ЕС на соответствующие годы, ниже приведена расшифровка.

Рисунок. Доступность электронных правительственных услуг в странах Европейского Союза (2001 – 2007 гг.).

Степень доступности электронных правительственных услуг для бизнеса (G2B – желтая линия) за все годы, когда осуществлялся мониторинг, превышает доступность услуг для населения (G2C – синяя линия). Доступность услуг G2B превысила 50 % еще в 2002 году, тогда как онлайновая доступность правительственных услуг для граждан вышла на уровень 50 % только через пять лет – в 2007 году.

По оценкам сравнительного исследования компании Capgemini за 2007 год средний уровень этого индикатора имеет величину около 80 % (рис. 3), и большинство стран ЕС имеют значения выше этого уровня.

1.4. Обзор действующих НПА и административной практики, их влияния на процессы информатизации.

На данный момент отсутствует как учет полномочий федеральных органов исполнительной власти, так и их классификация, позволяющая применять к определенному типу полномочий однозначную технологию перевода в электронный вид.

По состоянию на конец 2009 г. 80 федеральных органов исполнительной власти содержат в своих положениях о федеральном органе исполнительной власти (далее ¾ Положения) более 6300 полномочий (записей). Общее количество полномочий (с учетом зафиксированных в законодательстве, но не вошедших в Положения) может достигать 15000 записей. Отсутствие нормативного закрепления типологии государственных полномочий, государственных функций и услуг, а также соотношения данных понятий не должно являться ограничением для разработки мероприятий создания электронного правительства.

Определение полномочий (государственных функций и государственных услуг) для перевода в электронный вид в рамках Системного проекта основано на следующих признаках:

1. Специфические полномочия. Особенность данного вида – формулировка и особенности исполнения полномочия зависят от федерального органа исполнительной власти. Наиболее массовые и значимые для перевода в электронный вид являются следующие типы:

· Разрешительные полномочия. Государственные полномочия, связанные с получением или подтверждением, то есть легализацией юридическим или физическим лицом юридически значимого статуса или права (производятся по волеизъявлению физического или юридического лица). Включают в себя: аттестацию, регистрацию, аккредитацию, лицензирование, выдачу разрешений и т. д., а также связанные с ними полномочия по учету результатов разрешительной деятельности.

· Контрольные полномочия. Государственные полномочия, связанные с проверкой соблюдения и/или соответствия субъекта и объекта проверки обязательным требованиям, установленным нормативными правовыми актами (производятся по инициативе государства (плановые проверки) либо по инициативе пострадавших лиц (внеплановые проверки)). Включают в себя: контроль и надзор за объектами, субъектами, мониторинг результатов контроля, рассмотрение дел об административных правонарушениях , учет мероприятий по контролю и надзору и т. д.

· Иные полномочия. Государственные полномочия, связанные с осуществлением деятельности, не связанной с взаимодействием с гражданами и организациями, и направленные на управление в сфере ведения федеральных органов исполнительной власти (организация, аналитика, взаимодействие).

2. Государственные полномочия руководителя ведомства.

3. Государственные полномочия по принятию нормативных правовых актов.

4. Типовые государственные полномочия (документооборот, разъяснения, обращения физических и юридических лиц, мобилизационная подготовка).

Проблематика доступности государственных услуг в действующем законодательстве раскрыта фрагментарно, преимущественно - на уровне подзаконных нормативных актов и в отношении только первой стадии формирования электронного правительства (информационной).

Постановление Правительства от 01.01.01 г. N 478 «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет» закрепляет правила публикации сведений о государственных и муниципальных услугах в информационных системах «Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)» (далее - «сводный реестр») и «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» (далее - «единый портал»).

В настоящее время размещение сведений о государственных и муниципальных услугах соответствующими государственными и муниципальными органами, носит характер не обязательной к применению нормы, а рекомендации, что естественно в условиях, когда сводный реестр и единый портал не введены в эксплуатацию.

Получателями услуг, в соответствии с Постановлением, выступают граждане, организации, а также многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг, выполняющие функции посредника между государств енным или муниципальным учреждением и гражданином - пользователем услуги.

Основная проблема рассматриваемого Постановления – схематичный, необязательный характер его положений. Идея государственных реестров и порталов государственных услуг, как она представлена в Постановлении, находится еще на ранних этапах разработки. Остается неопределенным многое в функциональном назначении реестров и порталов государственных услуг, в порядке их разработки, в порядке взаимодействия между реестрами и порталами федерального и регионального уровней.

Постановление Правительства от 01.01.01 г. № 000 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» утверждает порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных услуг и выполнения государственных функций (предоставления государственных услуг). В условиях отсутствия специального закона об административных регламентах данное Постановление является базовым нормативным источником в области административных регламентов. В Положении имеется ряд недостатков: понятия «государственной функции» и «государственной услуги» не определены, что оставляет возможность для произвольного толкования.

Закрепленный в данном Постановлении инструмент административных регламентов позволяет документировать государственные услуги, что делает возможным информирование о составе услуг, контроль за выполнением административных действий и административных процедур, входящих в их состав. Постановление определяет составляющие задачи по разработке административных регламентов, в том числе (ст. 5):

а) упорядочение административных процедур и административных действий;

б) устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий, если это не противоречит федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

в) сокращение количества документов, представляемых заявителями для исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), применение новых форм документов, позволяющих устранить необходимость неоднократного предоставления идентичной информации, снижение количества взаимодействий заявителей с должностными лицами, в том числе за счет реализации принципа "одного окна", использование межведомственных согласований при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги) без участия заявителя, в том числе с использованием информационно-коммуникационных технологий;

г) сокращение срока исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также сроков исполнения отдельных административных процедур и административных действий в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги). Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий подготовку административного регламента, может установить в административном регламенте сокращенные сроки исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также сроки исполнения административных процедур в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) по отношению к соответствующим срокам, установленным в законодательстве Российской Федерации;

д) указание об ответственности должностных лиц за соблюдение ими требований административных регламентов при выполнении административных процедур или административных действий.

Непосредственно связаны с аспектом доступности пункты в) и г) данной статьи. По сути, все эти нормы направлены на снижение организационных ограничений для пользователей государственных услуг.

В разделе II «Требования к административным регламентам» предписывается описывать в регламентах не только формальные характеристики государственной услуги, но и фиксировать порядок ее исполнения (ст. 22), в частности:

а) порядок информирования о правилах исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги);

б) сроки исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги);

в) перечень оснований для приостановления исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) либо отказа в исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги);

г) требования к местам исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги).

Кроме того, административный регламент должен содержать перечень необходимых для исполнения государственной функции документов, требуемых от заявителей (ст. 29). Эта норма позволяет в значительной мере конкретизировать, сделать более универсальными и контролепригодными организационные требования к получателям услуг в целом.

Помимо упомянутых выше общих недостатков Постановления, в контексте доступности услуг электронного правительства становятся существенными и другие упущения. Так, Постановление не затрагивает специальные вопросы, связанные с разработкой административных регламентов, предоставляемых полностью или частично в электронном виде, не упоминается о необходимости численности различных категорий пользователей электронного правительства и специфики предоставления государственных групп для граждан, относящихся к различным категориям.

В целом, по мере распространения технологий электронного правительства, создания многоканальных государственных услуг, будет усиливаться потребность в законе об административных регламентах, где в полной мере учитывался круг проблем, связанных с разработкой административных регламентов государственных услуг, предоставляемых посредством различных каналов взаимодействия.

Постановление Правительства Российской Федерации от 3 октября 2009 г. № 000 «О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг», к которому прилагаются «Правила организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг» (далее - «Правила»), устанавливает организационный порядок создания и работы многофункциональных центров предоставления государственных услуг. Содержание Правил затрагивает такие вопросы как размещение многофункциональных центров, требования к площади помещения и его внутреннему делению, организация мест ожидания, необходимое в многофункциональном центре оборудование, количественные показатели работы центров (количество окон, пропускная способность одного окна, время ожидания) и проч.

В Правилах не затрагиваются вопросы содержания предоставляемых государственных и муниципальных услуг. Многофункциональные центры, являясь по сути посредниками между государственными (муниципальными) органами и гражданами, не могут самостоятельно определять состав предоставляемых услуг, а могут лишь оказывать те услуги, которые уже подготовлены к предоставлению их при посредничестве многофункционального центра. В свою очередь, Правила накладывают довольно значительные требования на степень автоматизации таких услуг, поскольку «прием, обработка и выдача документов (информации) осуществляются центром самостоятельно, без передачи документов в иные органы и организации, с использованием информационных систем федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления и (или) организации, участвующей в предоставлении государственных (муниципальных) услуг».

В целом, рассматриваемые Правила ликвидируют существовавший ранее пробел, связанный с неопределенностью самого содержания понятия «многофункциональных центров», которое уже нашло широкое применение в законодательстве и рабочих документах Правительства. Вместе с тем, в документе даже не ставится задача определения состава предоставляемых услуг (вводится лишь количественный показатель «не менее 50 услуг», обоснование которого остается непонятным), отсутствует описание механизма взаимодействия центров с государственными и муниципальными учреждениями, предоставляющими услуги, разграничение сфер ответственности и компетенции центров и государственных (муниципальных) органов в вопросах, связанных с предоставлением государственных услуг, порядка решения конфликтов, порядка обжалования получателями государственных услуг случаев неоказания или некачественного оказания услуг и проч.

В целом, данные Правила закрепляют лишь требования по организационному и материально-техническому обеспечению многофункциональных центров, в то время как содержательные аспекты их работы по-прежнему остаются неопределенными в законодательстве.

Распоряжение Правительства от 01.01.2001 N 1555-р. Данное Распоряжение содержит план перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти, содержащий перечень из 74 услуг. Распоряжение устанавливает 5 этапов формирования электронного правительства.

В соответствии с Распоряжением, обязанности по методическому обеспечению перехода к предоставлению государственных услуг (выполнению государственных функций) в электронном виде возлагаются на Минэкономразвития и Минкомсвязи. Этим же органам предписывается представить аналогичные проекты перечней для услуг, предоставляемых органами исполнительной власти субъектов РФ.

Меньше всего хороших и отличных оценок качеству предоставления государственных услуг дали жители областей: Новосибирской - 12 %, Владимирской - 10 % и Саратовской - 9 %.

С другой стороны, больше всего негативных оценок качеству предоставления государственных услуг поставили жители в следующих областях: Калининградской - 27 % респондентов оценили качество услуг как плохое и очень плохое, Тульской - 25 % и Саратовской - 24 %.

И наоборот, наименьшее количество отрицательных оценок по вопросу о качестве предоставления государственных услуг было получено в Хабаровском крае, Томской и Белгородской областях - всего по 9 %.

Среди опрошенных чуть более половины респондентов (54 %) оценили качество предоставления государственных услуг как удовлетворительное, причем этот процент несколько выше среди людей, которые имеют высшее образование (57 %) и ежемесячный доход в пределах от 7 до 10 тысяч рублей. Меньше всего удовлетворительных оценок среди респондентов, не имеющих общего среднего образования (42 %), старше 70 лет (40 %) и проживающих в сельской местности (49 %). В этих социальных группах было дано больше хороших оценок (до 20 %).

Однако когда респондентов просили ответить, довольны или недовольны они остались процедурой обращения в органы власти за конкретной государственной услугой, только 41 % против 28 % недовольных отметили свою удовлетворенность процедурами получения государственной услуги, за которой они обращались.

Причем этот показатель удовлетворенности получением конкретной государственной услугой в два раза отличается по регионам России. Так, в Архангельской области 76 % респондентов, обращавшихся за услугой, остались удовлетворены процедурами её оказания в органах власти, по 69 % таких респондентов выявлено в Томской и Ивановской областях , в Краснодарском крае – только 37 %, в Саратовской области – 39 % опрошенных остались удовлетворены процедурами обращения в органы власти.

Основные причины неудовлетворенности качеством предоставления государственных услуг

В ходе опроса была поставлена задача выявить основные причины неудовлетворенности населения качеством предоставления государственных услуг и те факторы, которые могут способствовать повышению удовлетворенности граждан качеством и доступностью услуг. С этой целью у респондентов социологи интересовались, с какими проблемами они встречаются, когда обращаются в органы власти за получением государственных услуг. Получились следующие распределения ответов.

Из числа опрошенных респондентов 17 % ответили, что никогда не обращаются в органы власти за услугами. При этом большая доля этой категории граждан проживает в сельской местности и небольших городах и поселках городского типа (до 27 %).

Те граждане, которые обращаются в органы власти за получением государственных услуг, отметили следующие проблемы (в порядке убывания значимости):

§ долгое ожидание в очереди - 51 %,

§ волокита и необходимость многократно обращаться по одному и тому же вопросу - 24 %,

§ попытки других граждан пройти без очереди - 21 %,

§ долгое ожидание результата - 17 %,

§ невнимательность, безразличие сотрудников, нежелание помочь - 16 %,

§ недостаток информации о процедуре получения услуги - 13 %,

§ отсутствие сотрудников на месте в рабочее время , их некомпетентность, грубость и бестактность (отдельные вопросы) - по 12 %,

§ необходимость приходить заранее и занимать очередь до открытия госучреждения - 12 %,

§ неудобное, неприспособленное для ожидания помещение - 11 %,

§ неудобное время приема посетителей чиновниками - 9 %,

§ неудобное расположение, удаленность госучреждения - 7%,

§ необходимость лично представлять документы - 6 %,

§ недоступность нужных специалистов - 4 %,

§ отсутствие типовых форм документов - 3 %.

Рассмотрим каждую из проблем, с которыми сталкиваются граждане при обращении в органы власти отдельно.

Итак, самая большая проблема, которую отметили практически все граждане во всех регионах страны, - проблема долгого ожидания в очередях при обращении в органы власти .

Эта проблема наиболее существенной оказалась для респондентов в возрасте от 25 до 40 лет, с высшим образованием, имеющих доход не менее 7 тыс. руб. (до 58 % опрошенных), т. е. категории работающих граждан среднего возраста, чей график работы чаще всего совпадает с графиком работы государственных учреждений.

Как наиболее значимую проблему долгого ожидания в очередях за получением услуг в органах власти отмечают жители г. Санкт-Петербурга (71 % ответивших), Ростовской (69 %), Оренбургской (62 %), Московской (61 %) Ульяновской, Пензенской, Ярославской и Липецкой (по 60 %) областей. Наоборот, на эту проблему реже всего указывали в Краснодарском крае (29 % ответивших), Республике Мордовия (34 %), Тюменской (37 %), Томской (38 %) и Тверской (40 %) областях, Алтайском крае (39 %).

При этом о проблеме очередей чаще всего говорили граждане, которые имеют опыт обращения в органы власти за следующими услугами:

при получении / обмене паспорта гражданина Российской Федерации - около 22 % граждан, отметивших проблему очередей, из которых 12 % проживает в районных центрах, небольших городах и поселках городского типа;

при прохождении техосмотра - 13 % отметивших проблему очередей, из которых опять-таки 10 % проживает в районных центрах, небольших городах и поселках городского типа;

при регистрации прав на недвижимое имущество - 12 % отметивших проблему очередей, из которых 10 % проживает в районных центрах небольших городах и поселках городского типа и по 5 % в областных городах и селах;

при регистрации прав на земельный участок 9 % назвали проблему очередей, из которых жители сел, а также районных центров, небольших городов и поселков городского типа составляют соответственно 6 % и 5 %;

Третья по значимости проблема, которая была названа гражданами при оценке своего опыта общения с органами власти, - стремление отдельных граждан пройти в кабинет чиновников без очереди (21 % опрошенных). В большей степени с этой проблемой сталкиваются жители Центрального федерального округа - 29 % отметивших эту проблему, 23 % - жители Приволжского федерального округа . Наоборот, говоривших об этой проблеме как существенной - только 3,7 % респондентов, проживающих в Дальневосточном федеральном округе .

Проблема попыток других граждан пройти без очереди оказалась наиболее значимой опять-таки для жителей районных центров, небольших городов и поселков городского типа (до 38 % отметивших эту проблему), среди которых 15 % относят себя к категории людей с низким и 10 % - с очень низким достатком.

Четвертая по значимости проблема, с которой сталкивается население при обращении в органы власти, - это проблема долгого ожидания результата услуги (в среднем по России - 17 % опрошенных). В большей степени эта проблема отмечалась жителями Калининградской (31 %), Калужской (27 %), Иркутской (25 %) областей, а также Красноярского (25 %) и Ставропольского (25 %) краев. И наоборот, реже с этой проблемой сталкиваются жители Томской (6 %), Пензенской (7 %), Магаданской (8 %), Кировской (9 %) и Новосибирской (9 %) областей и Хабаровского края (9 %).

Вполне объяснимо, что эту проблему особенно остро чувствуют обращающиеся в органы власти граждане в возрасте 30-50 лет (20%), имеющие высшее образование (21%) и доход свыше 10 тыс. рублей (23%), т. е. наиболее активная часть занятого населения. Причем, в отличие от других проблем, тип населенного пункта, в котором проживает заявитель, не влияет на оценку значимости этой проблемы.

Пятая проблема - проблема невнимательного, безразличного отношения сотрудников в органах власти к заявителям (16 % опрошенных). Необходимо отметить, что около 12 % отметивших эту проблему в органы власти за услугами никогда не обращались. Т. о., они в большей степени просто воспроизводят некоторые стереотипы, которые складываются в сознании людей о чиновниках, работающих в органах власти, и их поведении с гражданами.

Остальные 88 % ответов респондентов по проблеме невнимательного и безразличного отношения чиновников к заявителям распределились по типу услуг следующим образом (сумма превышает 100 %, поскольку можно было отметить несколько услуг):

30 % - обращавшихся за получением паспорта гражданина Российской Федерации,

23,5 % - для регистрации прав на недвижимое имущество

21 % - за получением талона техосмотра,

26 % - для регистрации прав на земельный участок,

23 % - для регистрации автомобилей,

18 % - за получением водительского удостоверения,

16 % - за получением субсидии на оплату коммунальных услуг ,

14 % - за ежемесячным пособием на ребенка.

Шестая по значимости проблема, отмеченная гражданами, - недостаток информации о процедуре получения услуги (13 % опрошенных). Эта проблема оказалась наиболее значимой для жителей Москвы, где она поставлена респондентами на четвертое место по значимости (каждый пятый москвич назвал эту проблему). Наоборот, недостаточность информирования в меньшей степени тревожит жителей Республики Мордовия (5 %), Пензенской (6 %) и Томской (6%) областей. Например, по сравнению с долгим ожиданием в очереди, о котором говорили 60 % опрошенных пензенцев, проблема недостатка информации волнует жителей Пензенской области в 10 раз меньше: только 6 % респондентов, проживающих в Пензенской области.

Проблема недостатка информации о процедурах получения государственных услуг была исследована в ходе опроса также на конкретных примерах предоставления государственных услуг.

Примечателен тот факт, что около трети респондентов не смогли назвать источники, из которых они получили информацию по услуге. Для остальных преимущественными источниками информации о процедурах предоставления государственных услуг являются прежде всего три основных:

информация получена от друзей, родственников, знакомых, т. е. чужой опыт обращения за получением услуги – 29%,

опыт предыдущего обращения за услугой – 25%,

информация получена на стендах в местах получения услуг – 24%.

Рисунок. Источники информации о документах для получения услуг

При этом на информационных стендах заявители обращают внимание только на две важные информации:

образцы оформления документов – 25%,

дни и часы приема органов власти – 23%.

Вся остальная информация о порядке получения консультаций, списках ответственных сотрудников, адресах и телефонах организаций, участвующих в предоставлении услуги, блок-схемах процедур предоставления услуги, текстах нормативных правовых актах на информационных стендах оказывается невостребованной: по каждой из названных позиций получено 2 и менее процента ответов респондентов.

Столько же, всего 2 % респондентов получают информацию о документах, необходимых для получения государственной услуги, через Интернет. В ходе исследования было выяснено, что 74 % опрошенных в принципе не пользуются Интернетом. При этом складывающаяся сегодня аудитория пользователей Интернета выглядит следующим образом:

преимущественно молодежь от 18 до 24 лет: в этой возрастной категории только 42 % Интернетом не пользуются. Интересно, что среди молодых людей в возрасте до 30 лет уже 55% не пользуются Интернетом, а до 40 лет - 66% не пользуются Интернетом;

респонденты, оценивающие свой доход более 10 тыс. руб. в месяц: в этой группе 41% не пользующихся Интернетом:

респонденты, имеющие высшее образование: в этой группе 45% не пользующихся Интернетом;

преимущественно проживающие в Москве: в этой группе 44% не пользующихся Интернетом.

Рисунок. Аудитория пользователей Интернета

Вполне объяснимо, что наибольший процент респондентов, не обращающихся к Интернету, среди жителей сельских поселений (88 %), имеющих низкий материальный доход (около 90 %), неполное среднее или среднее образование (соответственно 91 % и 87 %) и старше 50 лет (более 90 %).

Во многом такая характеристика аудитории Интернета и объясняет, почему большинство россиян не используем Интернет для получения информации о предоставлении государственных услуг.

Отметим, что даже среди респондентов, которые пользуются Интернетом, невысок процент тех, кто готов через Интернет получать образцы и формы документов. В среднем по России таких граждан всего 18 %. При этом показатель значительно различается по регионам. Так, при выборе Интернета, чтобы получать образцы документов , в Тверской области оказалось только 5 % использующих Интернет, в Республике Мордовия – 5 %, Краснодарском крае и Липецкой области – по 7 %. В то время как в Москве 49 % пользующихся Интернетом москвичей предпочли бы получать формы документов для заполнения по Интернету. В Санкт-Петербурге таких заявителей 41 %, в Республике Татарстан – 34 %, в Московской области – 26 %, в Приморском крае – 25 %. Этот своеобразный рейтинг можно считать одним из показателей готовности населения регионов к внедрению технологий электронного правительства.

На седьмом месте по значимости проблем, с которыми сталкивается население при обращении в органы власти за получением государственных услуг, - оказалось несколько проблем с одинаковым рейтингом (по 12 % от числа опрошенных). Это:

некомпетентность сотрудников органов власти,

грубость и бестактность сотрудников органов власти,

отсутствие сотрудников органов власти на месте в рабочее время,

необходимость приходить заранее и занимать очередь до открытия госучреждения.

На проблему некомпетентности сотрудников в органах власти чаще обращали внимание респонденты с высшим образованием (17 %), имеющие доход более 10 тыс. руб. (17 %), в возрасте от 25 до 40 лет (15 %). И больше таких граждан было среди жителей Челябинской (19 %), Тамбовской (18 %), Смоленской (18%), Иркутской (17%), Ярославской (16%) областей и москвичей (17%). Это значительно выше среднего показателя по России – 12%.

И наоборот, реже про эту проблему говорили жители Томской (4 %), Воронежской (7 %), Ленинградской (7 %) областей, Хабаровского (7 %) и Краснодарского (5 %) краев.

Проблема, которая может рассматриваться также в ряду проблем низкой корпоративной культуры государственных служащих при предоставлении государственных услуг – проблема бестактности и грубости чиновников при обращении с заявителями государственных услуг . На проблему непрофессионализма сотрудников в органах власти, выражающуюся в проявлении грубого и бестактного отношения к населению, чаще обращали внимание респонденты с высшим образованием (13 %), имеющие доход более 10 тыс. руб. (14 %), в возрасте от 25 до 40 лет (15 %). Больше таких респондентов было среди жителей Оренбургской области (18 %), Республики Татарстан (18 %), г. Москвы (16 %). Это значительно выше среднего показателя по России – 12%.

И наоборот, реже про эту проблему говорили жители Томской (6 %) и Калининградской (6 %) областей, Приморского края (6 %).

Третья составляющая организационной культуры государственных служащих может быть оценена, исходя из оценки проблемы организации работы по приему заявителей. 12 % опрошенных респондентов в среднем по России отмечали проблему отсутствия сотрудников органов власти на рабочих местах в рабочее время. Наиболее часто называли эту проблему респонденты в возрасте от 25 до 30 лет (17 %), имеющие доход более 10 тыс. руб., без различия, в каком типе населенного пункта проживают заявители. Но особенно часто с этой проблемой встречаются жители Тамбовской области (17 %), а реже всего - Воронежской области (7 %).

Ещё одна организационная проблема, напрямую вытекающая из проблемы очередей в органах власти, необходимость приходить заранее и занимать очередь до начала работы органов власти. Очень болезненна эта проблема оказалась для жителей Калининградской (24 %) и Московской (21 %) областей, Ставропольского края (20%). Это значительно выше среднего показателя по России – 12%.

И наоборот, реже про эту проблему говорили жители Тульской (4%), Курской (5 %), Пензенской (5 %) областей, Чувашской Республики (4 %) и Хабаровского края (5 %).

Восьмое место по значимости занимает проблема, связанная с неудобством и неприспособленностью для посетителей помещений , в которых им приходится ожидать получение государственной услуги. Совершенно естественно, что большее значение придавали этой проблеме в тех регионах, где жителям приходится долго ожидать в очередях. Например, в г. Санкт-Петербурге проблему долгого ожидания в очереди отметил 71 % жителей и одновременно 17 % (на пятом месте в рейтинге проблем) называли неприспособленность и неудобство помещений.

Восьмое место в рейтинге проблем вовсе не означает незначимость данного показателя для оценки удовлетворенности граждан процессом получения услуг в органах власти. Напротив, выявлена сильная корреляция между уровнем оборудованности и приспособленности помещений, в которых предоставляются государственные услуги, и удовлетворенностью граждан обращением в органы власти за получением услуг.

Рисунок. Удовлетворенность обратившихся за услугой оборудованностью помещений, в которых происходит прием заявителей

В целом, 38 % респондентов (52 % обратившихся за конкретной услугой) остались скорее довольны тем, как оборудованы помещения органов власти, и 29 % респондентов (41 % обратившихся за конкретной услугой) - скорее недовольны.

Являясь показателем удовлетворенности граждан качеством и доступностью услуг, предоставляемых органами власти, показатель удовлетворенности удобством помещений, в которых население получает услуги, существенно отличается в разных регионах.

Так, наибольшая степень удовлетворенности оборудованием помещений отмечают жители Республик Марий Эл (59 %) и Татарстан (54 %), Архангельской (51 %), Пензенской и Ульяновской (по 49 %), Брянской (48 %) областей.

И наоборот, больше о неудовлетворенности оборудованием помещений, в которых предоставляются услуги, говорили респонденты из Ростовской (39 %), Самарской (38 %), Саратовской (37%) областей и Ставропольского края (39 %).

Неоднородность полученных оценок дает основания выделить группы факторов, влияющих на показатель удовлетворенности граждан удобством помещений органов власти, в которые население обращается за получением услуг.

В результате проведения факторного анализа ответов респондентов по описанию конкретных помещений, в которые они обращались за услугой, удалось выделить 6 групп факторов, влияющих на удовлетворенность граждан удобством помещений .

Первый фактор - создание комфортных условий для подачи заявления в органы власти. При этом расположение в помещениях для ожидания стульев для посетителей (их наличие в местах предоставления услуг отметило 44 % респондентов) и столов для оформления документов (34 % респондентов отметили наличие в местах предоставления услуг) является достаточно значимым фактором в удовлетворенности граждан оборудованностью помещений. Его в равной степени отмечали и удовлетворенные, и неудовлетворенные оборудованием помещений. В эту же группу вошли такие условия, как информационная вывеска с указанием режима работы госучреждения (42 % респондентов отметили наличие в местах предоставления услуг), наличие в помещении для ожидания информационных стендов (26 % респондентов отметили наличие в местах предоставления услуг). Однако последние два условия не попали в данный фактор создания комфортных условий для подачи заявления в той группе респондентов, которые оказались безусловно не удовлетворены условиями предоставления услуг в органах власти.

Второй фактор - наличие дополнительных (вспомогательных) услуг , которые могут помочь гражданам подготовить документы для обращения в орган власти с заявлением о предоставлении государственных услуг. Это:

наличие кассы для приема платежей в помещении для ожидания (7 % респондентов отметили наличие в местах предоставления услуг),

возможность сделать ксерокопии документов в помещении для ожидания (7 % респондентов отметили наличие в местах предоставления услуг),

присутствие в помещении для ожидания специального консультанта или наличие справочного окна для консультирования посетителей (5 % респондентов отметили наличие в местах предоставления услуг).

Как видно из опроса, эти условия значительно в меньшей степени имеются в наличии в помещениях для приема заявителей государственных услуг. Однако этот фактор - наличие дополнительных (вспомогательных) услуг - является для категории заявителей, которые в большей степени удовлетворены удобством мест предоставления услуги, вторым по значимости в оценке удовлетворенности оборудованностью помещений.

Третий фактор - наличие удобств в помещении, в котором ведется прием посетителей : гардероба (3 % респондентов отметили наличие в местах предоставления услуг) и туалетной комнаты (10 % респондентов отметили наличие в местах предоставления услуг). Для категории заявителей, которые остались не удовлетворены оборудованностью помещений, в которых проводится прием населения, этот фактор имеет больший вес, чем наличие дополнительных (обеспечивающих) услуг.

Четвертый фактор - наличие в помещении для ожидания обеспечивающих услуг : системы звукового информирования (1 % респондентов отметили наличие в местах предоставления услуг), электронного табло вызова посетителей (2 % респондентов отметили наличие в местах предоставления услуг), компьютера для самостоятельного поиска необходимой информации (1 % респондентов отметили наличие в местах предоставления услуг).

В настоящее время это совсем мало распространенные элементы оборудования мест приема населения, наличие которых, как показал опрос, также мало влияет на степень удовлетворенности граждан оборудованностью помещений, в которых предоставляются государственные услуги.

Существует и пятый фактор - наличие специального оборудования и средств , которые необходимы для отдельной категории заявителей. Это наличие пандусов (3 % респондентов отметили наличие в местах предоставления услуг) и удобных лестниц с поручнями (19 % респондентов отметили наличие в местах предоставления услуг). Причем категория заявителей, которые были удовлетворены удобством помещений, к этой группе отнесла и наличие на информационной вывеске на входе в помещение номеров телефонов для справок (15 % респондентов отметили наличие в местах предоставления услуг).

Совершенно в отдельной группе оказалось условие - размещения мест для приема граждан на нижнем этаже здания, которое всеми было признано значимым условием, но ни с чем не сопоставимым.

Проведенный факторный анализ позволяет сделать некоторые предварительные выводы.

Первый вывод. В условиях весьма существенной для половины респондентов, обращающихся в органы власти, проблемы отсутствия удобств в помещениях, где ведется прием населения, наличие стульев для ожидания в очереди и столов для заполнения документов является обязательным и безусловным показателем удовлетворенности граждан оборудованностью помещений, в которых населению предоставляются государственные услуги . Поэтому необходимо, с одной стороны, во всех административных регламентах предоставления государственных услуг и в регламентах работы многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг уделять большое внимание описанию раздела «Порядок предоставления государственной услуги», а с другой - предусматривать необходимые финансовые средства для внедрения принимаемых административных регламентов, в том числе описываемых стандартов комфортности предоставления государственных услуг.

Второй вывод. В ходе анализа тех проблем, с которыми встречаются граждане при обращении в органы власти, выяснилось, что эти проблемы также разбиваются на две основные группы, каждая из которых может иметь разные способы решения.

Так, в одну группу проблем в ходе факторного анализа попали следующие:

долгое ожидание в очереди,

отсутствие сотрудников на месте в рабочее время,

попытки других граждан пройти без очереди,

недостаток информации о процедуре получения услуги,

неудобное время приема посетителей чиновниками,

долгое ожидание результата,

необходимость приходить заранее и занимать очередь до открытия госучреждения,

неудобное, неприспособленное для ожидания помещение,

неудобное расположение, удаленность госучреждения.

Все эти проблемы в большей степени характеризуют качество организации процесса предоставления государственных услуг. Для решения этих проблем должны активнее проводиться в рамках административной реформы мероприятия, прежде всего направленные на стандартизацию и регламентацию процессов предоставления услуг, а также внедрение технологий предоставления государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ и в электронном виде.

В другую группу проблем попали проблемы, связанные с невнимательностью, безразличием сотрудников, их нежеланием помочь, некомпетентностью, грубостью и бестактностью специалистов, ведущих прем населения. Эти проблемы должны решаться с использованием совсем иных технологий управления , которые прежде всего связаны с воспитанием у чиновников нравственных ценностей уважения к человеку, норм служебной этики.

В ходе исследования была подтверждена гипотеза, что чем больше удовлетворен гражданин качеством и удобством предоставленных ему услуг, тем меньше у него желания подать жалобу. Так, среди безусловно довольных процедурой обращения в орган власти за услугой меньше всего (30 %) тех граждан, которые никогда не подавали жалобу, но имели такое желание, и 63 % среди не подававших жалобу и не имевших такого желания. И наоборот, среди безусловно недовольных тем, как им была предоставлена услуга в органе власти, 10 % уже подавали жалобу, 68 % не подавали, но готовы её подать и только 20 % подавать жалобу не собираются.

Рисунок. Зависимость удовлетворенности обращением в органы власти за получением услуги и желанием подать жалобу

Мы исследовали, что является для заявителя потенциальным стимулом для подачи жалобы в орган власти.

Больше всего возмущает респондентов и на что они готовы подать жалобу – это то, что их вынуждают тратить время на стояние в очередях в органах власти. Отмечали это 26 % респондентов, причем половина потенциальных жалобщиков проживает в районных центрах, небольших городах и поселках городского типа. 14 % респондентов, готовых подавать жалобу, отмечали проблему волокиты при предоставлении услуг и вынуждении их многократно обращаться в органы власти. Каждый десятый потенциальный жалобщик недоволен невнимательным, безразличным отношением к нему чиновников в местах предоставления услуг и попытками других граждан пройти в кабинет без очереди.

Сильным стимулом для написания жалобы москвичами после причин, связанных с очередями и волокитой, может стать некомпетентность чиновников, к которым они обращаются. А для жителей районных центров, небольших городов и поселков городского типа достаточно значима другая причина, которая может их заставить подать жалобу, - долгое ожидание результата услуги.

Рисунок. Подача жалобы на низкое качество предоставления государственных услуг

Вполне объяснимо, что наиболее активная часть населения относит себя к той категории заявителей, у которых возникает желание подать жалобу на низкое качество предоставления государственных услуг. Половина таких заявителей – респонденты в возрасте от 30 до 40 лет, имеющие высшее образование, ежемесячный доход более 10 тыс. руб.

Отметим, что чаще желание подать жалобу возникает у респондентов, проживающих в Оренбургской области (56 % респондентов), Удмуртской Республике (51 %), Санкт-Петербурге (50 %), Республике Карелия и Ставропольском крае (по 49 %), Калужской (49 %), Костромской и Липецкой областях (по 48 %), Республике Татарстан (48 %). И наоборот реже всего возникает желание написать жалобу в Республиках Мордовия (65 %) и Чувашия (62 %).

Даешь инжиниринг! Методология организации проектного бизнеса Кондратьев Вячеслав Владимирович

10. Особенности инфраструктурных проектов

Инфраструктурный проект – создание и эксплуатация объектов инфраструктуры экономики.

Особенности организации инфраструктурных проектов – сложное структурирование, применение схем проектного финансирования, использование инструментов частно-государственного партнерства, широкое включение инжиниринга.

Участники инфраструктурных проектов – принимающее государство, инвесторы, кредиторы, подрядчики (рис. 10.0.1).

Цели и мотивы участников инфраструктурного проекта – построить объект, предоставить услуги высокого качества, рационально распределить риски, приобрести «большую ценность за деньги».

Рис. 10.0.1. Участники инфраструктурного проекта 10.1. Особенности инфраструктурных проектов и схемы частно-государственного партнерства

Рис. 10.1.1. Особенности организации инфраструктурных проектов

Инфраструктурный проект – создание/эксплуатация объектов промышленной/социальной инфраструктуры, необходимой для обеспечения деятельности государства и экономики.

К общим особенностям инфраструктурных проектов можно отнести:

– масштабность проекта;

– широкие границы проекта;

– длительный период окупаемости;

– высокую капиталоемкость;

– большое число участников;

– обязательное непосредственное участие принимающего государства (host government);

– участие частного сектора как основной движущей силы проекта.

Однако основные особенности инфраструктурных проектов лежат в сфере их организации (рис. 10.1.1) и заключаются в следующем.

– Масштабность проектов и длительные сроки окупаемости повышают сложность их структурирования.

– Обеспеченный спрос на потенциальные сервисы, создаваемые в инфраструктурных проектах, позволяет применять для них схемы проектного финансирования, при которых сам проект является способом обеспечения долговых обязательств без требований или с ограниченными требованиями о возмещении предоставляемой в кредит суммы. Погашение такого рода кредитов осуществляется за счет денежных потоков, образующихся в ходе эксплуатации объекта инвестиционной деятельности. Подобные схемы предоставления кредитов известны как кредит без права регресса (возмещения) или кредит с частичным правом регресса. С экономической точки зрения такие схемы становятся привлекательными, когда реализуемый проект может принести такой уровень дохода, который обеспечит погашение обязательств по предоставляемому инвесторами капиталу и получение повышенной выгоды в качестве компенсации пониженного обеспечения.

– Присутствие государства в качестве основного участника проекта позволяет создать условия для увеличения выгод и снижения рисков проекта. В таких условиях инвесторы могут пойти на финансирование проекта, выдавая с точки зрения традиционной схемы банковского кредитования необеспеченный или частично обеспеченный банковский кредит.

– Реализация значительной части инфраструктурных проектов направлена на развитие дефицитных сервисов, обеспечение наличия которых является традиционной задачей государства. Речь идет прежде всего о таких сферах, как добыча полезных ископаемых, транспорт, энергетика, здравоохранение, коммунальное хозяйство и даже образование. Рост объема предоставления государственных сервисов приводит к тому, что возрастают финансовые обязательства государства по их финансовому обеспечению. В итоге государство может оказаться в ситуации, когда ему трудно обеспечить адекватное и своевременное финансирование из госбюджета всех социально значимых проектов и программ. Зато более или менее свободные средства могут быть у частного сектора, и государство может их привлекать для решения социальных задач с помощью механизмов частно-государственного партнерства, или РРР (public private partnership) .

Использование РРР представляет собой своего рода взаимодополняющее объединение государственных и частных компетенций, которое, с одной стороны, позволяет правительствам стран решать насущные проблемы с финансированием инфраструктурных объектов и социальных программ, а с другой – дает возможность частному бизнесу вкладывать деньги и получать интересующую его прибыль.

Рис. 10.1.2. Формы реализации инфраструктурных проектов

Применяются два принципиально разных подхода к реализации механизма частно-государственного партнерства: контрактная схема и создание целевой проектной компании (рис. 10.1.2).

С одной стороны, подобные проекты могут осуществляться на основе специализированных подрядных контрактов, будь то контракт на отдельный вид деятельности (например, строительство или эксплуатация); с другой стороны, это может быть комплексное концессионное соглашение, подразумевающее сразу несколько видов сотрудничества, которое в итоге обычно заканчивается передачей построенной на частные деньги собственности государству. В конечном итоге надо признать, что схема концессии применяется тогда, когда государство не хочет платить за нужный объект из бюджета и заменяет это будущими платежами от эксплуатации вновь создаваемого объекта инфраструктуры.

К контрактным концессионным схемам относится целый набор разновидностей частно-государственного партнерства. В качестве наиболее распространенных специалисты называют четыре схемы:

– ВООТ (build, own, operate, transfer – построй, владей, управляй, передай);

– ВОТ (build, own, transfer – построй, владей, передай);

– ВОО (build, own, operate – построй, владей, управляй);

– обратный ВООТ (последняя схема означает, что государственный сектор финансирует и возводит инфраструктуру, а потом передает ее эксплуатацию частной компании, которая постепенно приобретает объект в собственность).

Среди этих четырех моделей в качестве наиболее распространенных называют первые две – ВООТ и ВОТ. Это имеет свои объяснения: схемы ВООТ и ВОТ предполагают, что строящийся на средства частного инвестора объект в итоге будет передан в собственность государства. Остальные же две модели, напротив, предполагают сохранение (в случае ВОО) или передачу (в случае обратного ВООТ) права собственности частной стороне партнерства.

Поскольку государство обычно предпочитает сохранять за собой право собственности на объекты, обеспечивающие социальные нужды населения, эти два варианта организации частно-государственного партнерства на практике остаются менее востребованными.

С другой стороны, возможен и такой вариант, когда государство и частный капитал создают совместную целевую компанию SPV с долевым участием, в рамках деятельности которой и решаются все необходимые задачи для реализации проекта. В таком формате компания существует в течение времени реализации совместного проекта.

Из книги Черный PR. Защита и нападение в бизнесе и не только автора Вуйма Антон

Из книги Инновационный менеджмент автора Бандурин Александр Владимирович

5.2. Оформление инновационных проектов Любой инновационный проект нуждается в финансировании. Проекты могут финансироваться по линии Государственной научно-технической программы, путем получения грантов (Российский фонд фундаментальных исследований; Российский

Из книги Управление фирмой, оказывающей профессиональные услуги автора Майстер Дэвид

9.1. Формирование портфеля проектов Управление научными исследованиями и разработками осуществляется в рамках постоянно меняющихся условий. Это обуславливает необходимость непрерывного совершенствования программ НИОКР. В любой момент может возникнуть непредвиденная

Из книги Финансовый менеджмент. Шпаргалка автора Загородников С. В.

Управление потоком проектов Возможно, самыми важными решениями, направленными на развитие человеческих ресурсов, являются решения, определяющие выбор проектов, выполняемых профессиональной организацией. Если потенциальные навыки и опыт накапливаются посредством

Из книги Выставочный менеджмент: стратегии управления и маркетинговые коммуникации автора Филоненко Игорь

33 ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ИНВЕСТИЦИОННЫХ ПРОЕКТОВ. КРИТЕРИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИНВЕСТИЦИОННЫХ ПРОЕКТОВ Методы оценки инвестиционных проек–тов делятся на два больших класса: простые ме–тоды и методы дисконтирования.1. Простые (статистические) методы поз–воляют достаточно

Из книги Инновационный менеджмент: учебное пособие автора Мухамедьяров А. М.

7. Международный маркетинг выставочных проектов Разработка правильной маркетинговой стратегии имеет решающее значение, когда речь заходит о продажах иностранным экспонентам. Мир - слишком большое пространство, и, когда ограничены время и ресурсы, стратегия

Какие системные задачи в сфере ГЧП решают поправки законодательства, предложенные для исполнения «дорожной карты» по инфраструктурной ипотеке?

[эксперт]1[:эксперт]

Поправки, предложенные Минэко­номразвития, адресуют целый ряд вопросов и проблем рынка, возникав­ших в последние годы на практике.

Например, поправками вводится чет­кое разграничение между понятиями капи­тального гранта и платы концедента и прямо предусматривается, что плата концедента мо­жет полностью компенсировать затраты на со­здание объекта (полная компенсация расходов инвестора из бюджета стала камнем преткно­вения в резонансном “башкирском деле”).

Кроме того, предлагается разрешить подтвер­ждать соответствие конкурсным требованиям к квалификации со ссылкой на опыт акционе­ров или партнеров заявителя. Поправки также прямо предусматривают возможность рассмо­трения споров из концессионных соглашений в международном коммерческом арбитраже.

Среди других важных новелл стоит назвать возможность конкурсного отбора финансиру­ющей стороны, проводимого одновременного с основным конкурсом, а также проведения совместных конкурсов несколькими публич­но-правовыми образованиями, в результате ко­торых заключается одно соглашение.

Предлагаемые изменения направлены на сни­жение рисков инвесторов и повышение гиб­кости законодательного регулирования кон­цессий и ГЧП. Тем не менее, необходимо учитывать, что делать окончательные выводы пока рано, так как сейчас поправки находятся на этапе общественного обсуждения, и могут претерпеть изменения в будущем.

[эксперт]2[:эксперт]

В целом, законопроект стал итогом последовательной деятельности ре­гулятора по анализу существующих на рынке проблем, оценке потребности в регулировании пробельных вопросов и корректировке ошибочных норм законода­тельства, отрицательно «проявивших себя» на практике.

Пакетом поправок предлагается донастроить формы финансирования проекта публичной стороной: определить содержание капгранта и платы концедента, а также прямо обозначить возможность включения в проект МГД.

Глобальным является изменение подхода к определению объектов ГЧП, которое полно­стью устраняет необходимость корректировки закона для совершенствования перечня объ­ектов, и открывает «новые горизонты» приме­нения ГЧП-механизмов в отношении объектов недвижимого имущества.

Меняется и подход к решению спорных во­просов правоприменения. Проект предлагает опробовать механизм подготовки разъяснений по неоднозначным вопросам законодатель­ства, что существенно сократит количество возникающих споров, их доведение до рассмо­трения правоохранительными органами.

В части отбора инвестора и заключения со­глашений проект решает наболевшие вопросы предквалификации, вводит справедливую нор­му о компенсации расходов не победившего в конкурсе частного инициатора, а также уста­навливает множественность публичных сторон в одном соглашении, что позволит синхрони­зировать деятельность публичных образова­ний при реализации совместного проекта ГЧП.

Отдельно стоит отметить, что проект, наконец, решает один из самых насущных для рынка концессий экономических вопросов - он го­ворит о возможном обязательстве публичной стороны гарантировать закупки услуг, оказы­ваемых с использованием объекта ГЧП.

И наконец, проект обращается к донастройке 224‑ФЗ, снятию препятствий к его реализа­ции - он предлагает устранить несправедли­вость норм о залоге объекта ГЧП за счет уста­новления рыночной цены для выкупа объекта.

[эксперт]3[:эксперт]

Как ни парадоксально, одним из ос­новных вызовов на инфраструктурном рынке уже не первое десятилетие яв­ляется законодательство. Некоррек­тно сформулированные положения Закона о концессионных соглашениях и За­кона о ГЧП вкупе с большим количеством ба­рьеров и ограничений, с которыми сопряжено структурирование проектов ГЧП, не отвечают потребностям экономического развития и су­щественным образом тормозят приток част­ных инвестиций в публичную инфраструктуру. В дорожной карте развития “инфраструктур­ной ипотеки”, действительно, отражены мас­штабные планы по совершенствованию право­вого регулирования.

Предложений довольно много, ряд из них еще не проработан и обозначен недостаточно чет­ко. Из того, что более менее конкретно, сле­дует выделить признание Минэкономразвития России регулятором рынка ГЧП, расширение перечня объектов КС и СГЧП за счет воз­можности заключения соглашений в отноше­нии движимого имущества без обязательного включения в объект недвижимости, а также предоставление Правительству РФ полномо­чий по определению объектов, в отношении которых допускается заключение соглашений. Кроме того, решаются проблемы финансирова­ния проекта с публичной стороны - определя­ется содержание и природа платы концедента, а также концепция гарантии минимальной до­ходности, регламентируются гарантии госза­каза по принципу абонентского договора «take or pay». Стимулирование частной инициативы инвесторов предлагается за счет введения долгожданной компенсации расходов участ­ника конкурса, выступившего с инициативой заключения КС или СГЧП, но не победившего в конкурсе, на подготовку проекта (в размере до 1% от CAPEX). Кроме того, предлагается исключение запрета на участие кредитных ор­ганизаций и других юридических лиц, контро­лируемых государством, на стороне частного партнера в проектах ГЧП, а также закрепление возможности участия на стороне концедента (публичного партнера) в рамках одного согла­шения нескольких публично правовых образо­ваний - данные меры расширят возможности проектного финансирования и спектр возмож­ных проектов ГЧП.

Свернуть

Офсетный механизм обладает большим потенциалом применения не только в сфере производства и поставки лекарственных препаратов и медицинских изделий. Он также имеет перспективу использования в области транспорта, машин и оборудования для жилищно-коммунального хозяйства, в IT сфере

В условиях необходимости импортоза­мещения государство разрабатыва­ет новые механизмы привлечения ин­вестиций в индустриальные проекты. В 2015 году на нормативном уровне была за­креплена возможность вовлечения промыш­ленных объектов в государственно -частное . Тогда же отдельные промыш­ленные объекты вошли в перечень потенци­альных объектов . Принятие та­ких норм не повлекло широкого применения концессии и ГЧП в промышленности.

Однако нарастающая потребность в действен­ных механизмах поддержки развития про­изводства позволила развиться также иным формам сотрудничества государства и бизне­са, квази-ГЧП в индустриальной сфере.

СПЕЦИАЛЬНЫЙ ИНВЕСТИЦИОННЫЙ КОНТРАКТ

Одним из инструментов поддержки инвести­ционных проектов в промышленной сфере яв­ляется специальный инвестиционный контракт (далее - СПИК), в рамках которого инвестор в установленные сроки обязуется создать, модернизировать или освоить производство промышленной продукции, а Российская Фе­дерация или субъект Российской Федерации принимает на себя обязательство предостав­лять инвестору отраслевые льготы и префе­ренции, а также обеспечивает стабильные ус­ловия ведения бизнеса.

Правовое регулирование СПИКа осуществля­ется в соответствии с Федеральным законом «О промышленной и постановле­нием Правительства РФ «О специальных ин­вестиционных , устанавливающим основные требования к порядку заключения СПИКа с участием Российской Федерации. Правила заключения регионального или муни­ципального СПИКа устанавливаются на реги­ональном уровне.

СПИКом определяются срок действия кон­тракта, который равен сроку выхода проек­та на операционную прибыль плюс пять лет, но не более 10 лет, характеристики создавае­мой промышленной продукции, объем инвести­ций, но не мене 750 млн. , перечень мер стимулирования и иные условия.

Меры стимулирования и государственной поддержки инвестор может выбрать само­стоятельно (в том числе совместно с промыш­ленным предприятием) при подаче заявления о заключении СПИКа.

В настоящее время законодательством РФ предусматриваются следующие гарантии, льго­ты и (или) преференции для участников СПИ­Ков (соответствующий список постоянно рас­ширяется, в том числе для отдельных отраслей промышленности):

–стабильность налоговых условий на срок действия СПИКа (гарантия неповышения величины совокупной налоговой нагрузки на доходы участников СПИКа по сравнению с величиной совокупной налоговой нагрузки на их доходы в момент заключения СПИКа);

–стабильность регуляторных условий - «де­душкина

– льготы по уплате налогов (на федеральном уровне - возможность снижения ставки налога на прибыль вплоть до 0%, на реги­ональном - как по налогу на прибыль, так и в отношении налога на имущество и транс­портного налога, на муниципальном - по зе­мельному налогу при наличии соответствую­щей нормативной базы);

–упрощенный порядок получения земель­ных участков в пользование без проведе­ния торгов;

– упрощенное приобретение статуса россий­ского производителя в отношении произво­димой по СПИКам продукции;

–возможность приобретения в специальном по­рядке статуса единственного поставщика для государственных нужд (при принятии на себя обязательства по СПИКу осуществить инве­стиции на сумму более 3 млрд. руб.);

–упрощенное приобретение статуса крупней­шего производителя промышленной продук­ции (в настоящее время актуально только в отношении утилизационного сбора для производителей специальной техники);

–отраслевые субсидии.

Необходимо отметить, что в рамках СПИКа инвестор не получает от государства в соб­ственность какое-либо имущество либо бюд­жетные инвестиции.

Как показывает практика уже заключенных СПИКов, многим компаниям достаточно «де­душкиной оговорки». Для иностранных компа­ний, локализующих производство в России, наи­более востребована такая стимулирующая мера, как упрощенная процедура получения статуса российского производителя, который позволя­ет получить доступ к государственным закупкам и программам государственной поддержки.

К настоящему времени Российской Федера­цией в лице Минпромторга России заклю­чено более 10 СПИК, причем большая часть из них - с дочерними компаниями трансна­циональных или иностранных холдингов. Еще до 20 проектов федеральных СПИКов нахо­дятся на разных стадиях рассмотрения.

Несмотря на достаточную популярность СПИ­Ков у представителей бизнеса, механизм его заключения, по мнению инвесторов, нуждается в доработке. По итогам Петербургского между­народного экономического форума 2017 года в целях выполнения поручения Президента РФ по совершенствованию механизма заключе­ния СПИКов Минфином России подготовлен проект Федерального закона «О специаль­ных инвестиционных контрактах», который направлен на расширение сфер применения СПИКов и устранение препятствий к их за­ключению. Проектом закона устанавливается возможность заключения СПИКов в отноше­нии уже начатого инвестиционного проекта, расширяется круг участников СПИКов, увели­чивается объем инвестиций до 1 млрд. рублей, а также вводится механизм привязки предо­ставления мер стимулирования к результатам исполнения контракта.

Проект федерального закона был раскри­тикован Минэкономразвития России в части возможного ограничения конкуренции, к ко­торому может привести зафиксированный на длительный период льготный режим в от­ношении отдельного участника рынка, и отсут­ствия у такого участника стимула к повышению качества продукции.

Сейчас специальный инвестиционный контракт, вопреки сложившейся практике, может быть заключен без участия Российской Федерации в лице Минпромторга России как стороны. СПИК может выступать сугубо региональным механизмом взаимодействия государства и биз­неса. Тем не менее, он не предоставляет весь перечень мер поддержки, необходимых для успешной реализации промышленных проектов.

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРАКТ СО ВСТРЕЧНЫМИ ИНВЕСТИЦИОННЫМИ ОБЯЗАТЕЛЬСТВАМИ

Спрос на продукцию является одним из глав­ных факторов при принятии решения о соз­дании или модернизации производства. При этом государство, будучи крупнейшим центра­лизованным потребителем товаров во многих областях промышленности, может обеспечить вновь создаваемые предприятия долгосроч­ной гарантией спроса.

В связи с этим появился новый механизм стимулирования инвестиций в локализацию производства - офсетный контракт - дол­госрочный контракт на закупку товаров для государственных нужд с инвестиционными обязательствами поставщика по созданию, модернизации и (или) освоению производства таких товаров.

Офсетный контракт - это именно региональ­ный инструмент привлечения инвестиций в ин­дустриальную сферу.

Необходимо отметить, что в отличие от мо­дели стимулирования спроса через СПИК, где право поставки производимого товара возникает посредством включения компании в реестр единственных поставщиков товара на основании акта Правительства РФ, офсет­ный контракт в качестве основного условия изначально содержит твердое обязатель­ство публичной стороны осуществить закупку определенного количества товара по заранее установленной цене. Таким образом, обеспе­чивается именно гарантия закупки, а не ее воз­можность, как в случае СПИКа.

Инвестору такие контракты предоставля­ют длительную гарантию сбыта, а региону позволяют решить государственные задачи по импортозамещению, дают существенную экономию в цене закупаемого товара за счет длительного срока и большего объема закуп­ки, новые рабочие места, рост налоговой базы. Кроме гарантированного объема сбыта, пред­усмотренного контрактом, дополнительное преимущество в виде включения после выпол­нения инвестиционных обязательств компании в региональный реестр единственных постав­щиков. Это позволяет без проведения торгов продавать региональным государственным за­казчикам дополнительный объем производи­мого товара.

Возможность заключения офсетных контрак­тов на региональном уровне появилась с 1 сен­тября 2016 года, после вступления в силу принятых в июле 2016 года изменений в Феде­ральный закон «О контрактной .

Правительством РФ были утверждены особен­ности планирования закупок, предусматриваю­щих заключение офсетных контрактов (вклю­чая особенности определения и обоснования начальной (максимальной) цены такого кон­тракта), а также особенности проведения кон­курсов для определения поставщика, с которым заключается офсетный

При заключении офсетного контракта постав­щик - инвестор, который может являться только российским юридическим лицом, дол­жен инвестировать в развитие производства промышленной продукции не менее 1 млрд. ру­блей, при этом данное производство должно обеспечивать поставку товара, который в со­ответствии с законодательством Российской Федерации признается товаром российского происхождения.

Важным отличием офсетного контракта от СПИКа также является отсутствие ограни­чения по объему поставки продукции (по СПИ­Ку инвестор вправе поставлять до 30% произ­веденного товара на бесконкурсной основе).

Производитель вправе поставлять продукцию только на территории того субъекта РФ, с ко­торым заключен офсетный контракт.

Город Москва стал первым из субъектов Рос­сийской Федерации, заключившим офсетный контракт на поставку лекарственных средств с инвестиционными обязательствами постав­щика по локализации фармацевтического про­изводства на территории города. Контракт позволит реализовать новую схему лекар­ственного обеспечения, отвечающую интере­сам и москвичей, и бизнеса, и бюджета.

В октябре 2017 года ЗАО «Биокад» - один из крупнейших российских производителей ле­карственных препаратов - по итогам откры­того конкурса получило право в течение 10 лет поставлять для нужд Москвы препараты для лечения онкологических больных. Стоимость контракта по итогам торгов составила 14 млрд. руб. (цена в сравнении с начальной максимальной ценой контракта снизилась в ходе конкурса почти вдвое). ЗАО «Биокад» взяло на себя обязательство за три года построить высокотехнологичный фармацевтический завод полного цикла, а после завершения его строительства в течение семи лет поставлять городу 22 препарата, произведенных на этом заводе. Как минимум для двух из этих лекарств компания обязана обеспечить полный цикл производства, включая выпуск биологической субстанции. Город, в свою очередь, взял на себя обязательство закупать произведенные на заводе препараты. На сегодняшний день в рамках реализации условий контракта компанией ЗАО «Биокад» уже получен статус резидента ОЭЗ Технополис Москва (Алабушево). Уже ведется проектирование, а строительство фармацевтического завода должно начаться во второй половине 2018 года.

Офсетный механизм обладает большим потенциалом применения не только в сфере производства и поставки лекарственных препаратов и медицинских изделий. Он также имеет перспективу использования в области транспорта, машин и оборудования для жилищно-коммунального хозяйства, в IT сфере.

Также следует отметить, что часто сочетание различных механизмов сотрудничества государства и бизнеса могут дать больший эффект. В частности, совместное применение соглашений о ГЧП и СПИКов или офсетных контрактов и СПИКов могут создать более комфортные для инвесторов условия для вложения средств в развитие промышленности.

Свернуть

Если приведение в порядок региональной сети - это чисто бюджетная задача, то развитие скоростных автомагистралей - это ниша для частных инвесторов, где ГЧП вписывается очень гармонично

Транспортная сфера является традиционным лидером по объему привлеченных инвестиций. О том, какие отрасли транспортной инфраструктуры требуют особого внимания, рассказал специально в интервью «ГЧП Журналу» директор института экономики транспорта и транспортной политики ВШЭ Михаил Блинкин .

Михаил Яковлевич, как вы оцениваете со­стояние транспортной инфраструктуры в России?

Ежегодно Всемирный экономический форум публикует итоги рейтингования всех стран мира по сотням показателей, среди них, в том числе показатели развития транспортной ин­фраструктуры в целом, а также состояния же­лезных и автомобильных дорог, портов и ави­ации. Также ежегодно мы у себя в институте строим корреляционные кривые, сравнивая эти показатели с уровнем благополучия стра­ны, измеренным через ВВП на душу населения; таким образом выстраиваются своего рода ми­ровые линии. По данным за 2017 год, точка РФ по показателю транспортной инфраструктуры в целом лежит чуть ниже «мировой линии», соответственно, при нашем уровне материаль­ного благополучия критического отставания от мировых показателей здесь нет.

Совсем иная картина в сегменте автомобиль­ных дорог, здесь отставание России колос­сальное. Такая же ситуация имеет место, если мы перейдем от макроэкономических показа­телей к макрогеографическим. Так, по уровню транспортной обеспеченности, рассчитанно­му по коэффициенту Энгеля, Россия не попа­дает даже в сегмент стран БРИКС, и при всех оговорках на географические особенности наши показатели соотносятся с показателями стран африканского кластера. Для справки: по коэффициенту Энгеля, Россия проигрыва­ет Польше в 3 раза, Турции в 1,3. При этом позиции России в не автодорожных отраслях транспортного сектора значительно выше - например, по состоянию железнодорожной инфраструктуры мы входим в первую мировую двадцатку.

Президент России поставил задачу в бли­жайшие шесть лет удвоить расходы на стро­ительство и обустройство автомобильных дорог России, на эти цели должно быть направлено 11 трлн руб., в то время как в 2012–2017 годах было выделено 6,4 трлн руб. С чего начать решение этой масштаб­ной задачи?

Очевидно, что политическая установка руко­водства страны, озвученная в послании пре­зидента России Федеральному собранию РФ, отражает остроту проблемы в автодорож­ной отрасли. Однако для того, чтобы разо­браться с состоянием автодорог, необходимо понимать, что недостаток финансирования не единственная проблема, которая вызывает беспокойство.

Первое проблемное поле - дефицит протя­женности, который выражается в следующем: если смотреть на схему автомобильных дорог образца 2018 года и времен Российской Им­перии, это одна и та же топологическая схе­ма, ведущая из Москвы, в то время как связ­ность страны должна быть сплошной. То есть ничего похожего на сеть автодорог, которая развита в США (Interstate Highway System) и в Китае, который работал над созданием ав­тодорожной сети в течение последних 25 лет. Второе - дефицит пропускной способности: около 30% головных участков дорог на подхо­дах к мегаполисам работают в режиме исчер­пания пропускной способности. Третье, что вызывает опасение, - это состояние автодо­рог в целом. Хотя за последние годы Россия значительно продвинулась в этом направлении во многом благодаря принятию постановления правительства РФ «О нормативах денежных затрат на содержание и ремонт автомобиль­ных дорог федерального значения и правилах их расчета». В частности, по заявлению Росав­тодора, порядка 80% федеральной сети нахо­дится в нормативном состоянии, очевидно, что на этом уровне инфраструктура поступатель­но приводится в порядок. Однако при общей оценке нужно иметь в виду, что федеральная сеть в России составляет около 50 тыс. км, в то время как общая протяженность россий­ских дорог - 1,5 млн км. Причем за преде­лами федеральной сети ситуация критичная. Однако все же поручение главы государ­ства - о том, что в дорожное хозяйство при­дут средства, - внушает оптимизм.

По моему мнению, мультиплицировать эффект от бюджетных вложений позволил бы уже ре­ализуемый приоритетный проект «Безопасные качественные дороги». Несмотря на то, что по объему федерального финансирования про­ект невелик, за счет его реализации уже уда­лось привести в нормативное состояние улич­но-дорожные сети ряда агломераций, а также добиться результатов в части ликвидации оча­гов аварийности. Если в рамках этого проекта с уже налаженным менеджментом (проектное управление), наработанной инфраструктурой управления и документами транспортного пла­нирования придут дополнительные деньги, это будет иметь колоссальный эффект для регио­нов. Очень важно направить деньги туда, где они будут работать.

Второе направление, которому правитель­ством РФ должно быть уделено особое вни­мание, - развитие каркасной сети, то есть сети дорог высших технических категорий. Причем, где и сколько строить, уже давно известно, например, ГК «Автодор» давно разработана программа по развитию на тер­ритории страны федеральных скоростных автодорог. Если обратиться к цифрам для наглядности, то на территории США протя­женность таких дорог превышает 100 тыс. км, в Китае в 1990‑е годы их не было вообще, од­нако уже сегодня китайская сторона опере­дила в этом направлении США, создав более 136 тыс. км дорог высших технических катего­рий, в то время как аналогичный российский показатель составляет чуть более 5 тыс. км. Хотя нужно иметь в виду, что все же в бли­жайшее время километраж этих дорог увели­чится за счет строительства трасс М4 «Дон», М11 Москва–Санкт-Петербург, Центральной кольцевой дороги Московской области, где ряд участков создается на принципах госу­дарственно-частного партнерства.

В каких отраслях дорожной сферы ГЧП имеет наибольшие перспективы?

Если приведение в порядок региональной сети - это чисто бюджетная задача, то раз­витие скоростных автомагистралей - это ниша для частных инвесторов, где ГЧП впи­сывается очень гармонично. И очевидно, что шансы прихода частных денег в этот сектор лежат вне сферы отрасли, поскольку реали­зация дорожных проектов во многом зависит от макроэкономической ситуации и конъюн­ктуры рынка. Для развития скоростной сети по схеме ГЧП и эксплуатации объектов в фор­мате платных дорог нет ни законодательных ограничений, ни потребительских и даже соци­ально-психологических. С уверенностью мож­но сказать, что на сегодняшний день в России инфраструктура принятия частных денег в до­рожное строительство создана, активное уча­стие в этом процессе продолжает принимать ГК «Автодор».

Помимо масштабных инфраструктурных строек большую перспективу также имеют локальные проекты - это в первую очередь строитель­ство железнодорожных переездов, которых в России уже за тысячи, в одном Подмосковье их за четыре десятка. И это достаточно успеш­ная практика, потому что вложения инвесто­ров не грандиозные, а окупаемость - 100%, разумеется, при адекватных тарифах.

Трасса М11 Москва–Санкт-Петербург (15–58 км), Западный скоростной диаметр (ЗСД), 1 ‑я секция ЦКАД, обход Одинцо­во - прошли ли эти проекты тест на готов­ность платить?

ЗСД - один из самых успешных проектов ГЧП, который полностью акцептован поль­зователем, причем трафик давно вышел на расчетный уровень. Что касается обхода Одинцово, он стал бы успешнее, если бы был организован еще один выход в Москву. Одна­ко, как только будет построен Северный ду­блер Кутузовского проспекта, который нахо­дится в планах у столичных властей, созданная инфраструктура станет более чем комфорт­ной. Еще интереснее участок 15–58 км трас­сы М11 Москва–Санкт-Петербург, поскольку этот проект претерпел серьезные сложности с реализацией - проблемными оказались и вопросы с трассировкой, и с историей Хим­кинского леса. Серьезно затянулись сроки его реализации, а расчеты, которые делались по тарифам и трафикам, относились к той опти­мистической эпохе, когда в РФ была стабиль­ная макроэкономическая ситуация и в целом наблюдалась высокая платежеспособность населения. В этой связи позитивный прогноз на окупаемость не совсем подтвердился на се­годняшний день, трафик оказался очень далек от расчетного. Какие перспективы? Мировой опыт основан на ставке на протяженные до­роги, а не на короткие участки, поэтому, когда М11 заработает полноценно, трафик вырастет.

Является ли вовлечение бюджетной состав­ляющей в ГЧП-сделках ключевым факто­ром их успешности?

Проекты ГЧП с отсутствием бюджетного уча­стия являются скорее исключением, чем пра­вилом. В первую очередь бюджетная состав­ляющая имеет абсолютно принципиальный характер в тех отраслях, где окупаемость объ­екта неочевидна или долгосрочная, как в слу­чае с автодорогами или железнодорожной инфраструктурой. Однако наивно полагать, что снять все инфраструктурные ограничения можно исключительно силами бюджета, поэ­тому в РФ создана вполне работоспособная схема привлечения частных инвестиций, в том числе уже активно апробируемая частная фи­нансовая инициатива.

Впрочем, самый успешный пример находится в смежном сегменте инфраструктуры. К при­меру, 28 лет назад в России не существовало сотовой связи, однако без всякого участия государства уже создана полноценная инфра­структура этой отрасли. Доказательством это­го выступают наши позиции в уже названном рейтинге, где у нас 5‑е место. Однако этого могло и не быть, если бы потребители (по ана­логии с автомобильными дорогами) не ока­зались готовыми платить за трафик. Можно утверждать, что ключевым пунктом в любых ГЧП-проектах является готовность пользо­вателей платить за инфраструктуру; именно платежи пользователей обеспечивают приток частных денег в проекты.

Сегодня в России на рассмотрении реги­ональных властей находится чуть меньше 10 трамвайных проектов. Почему имен­но теперь в стране взялись за данный вид транспорта?

Во всем мире наблюдается мощнейший ре­нессанс трамвайного хозяйства. Кроме того, трамвайные линии стали активно создавать даже в странах исключительно автомобильной культуры - в США, Канаде. Во‑первых, это обусловлено тем, что современные трамваи - это не те модели, которые были 20 лет назад, сейчас это легкорельсовый транспорт (Light Rail Transport), представляющий собой усо­вершенствованную пассажирскую рельсовую транспортную систему с подвижным соста­вом, предназначенным для эксплуатации как вне улиц, так и на улично-дорожной сети. Он имеет большую провозную способность, чем автобусный транспорт, и характеризуется эко­логичностью, высоким комфортом и безопас­ностью. Кроме того, серьезно продвинулось вагоностроение, в том числе в России.

К сожалению, трамвайное хозяйство развива­ется, так сказать, в противофазе с остальным миром. Трамвайные линии имеются в 62 горо­дах РФ, при этом, согласно официальным дан­ным Росстата, за последнюю четверть века го­довой объем перевозок трамваем сократился в 5,5 раз, в российских городах демонтировано порядка 20% трамвайных путей. Это происхо­дило из-за иллюзии того, что транспортную проблему в городах можно решить исключи­тельно за счет нагрузки на улично-дорожную сеть, однако планировочная структура горо­дов всего постсоветского пространства на это совершенно не рассчитана. Сегодня в ряде городов России, в том числе в Санкт-Петер­бурге, активно продвигаются трамвайные про­екты. Это означает, что упомянутые иллюзии постепенно уходят в прошлое. Наши города постепенно встраиваются в самые передовые на сегодня трамвайные тренды. Причем трам­вай реально интересен и инвестору, так как в мегаполисах трафик будет только расти.

Свернуть

На практике у органов власти сложилось мнение, что в силу отсут­ствия прямых положений о МГД в законода­тельстве о ГЧП, не может быть исключен риск оспаривания этих условий со стороны антимо­нопольных и иных уполномоченных органов

Особенностью инвестиционных про­ектов, реализуемых на базе концес­сионных соглашений и соглашений о государственно -частном или муни­ципально-частном партнерстве, является привлечение частного капитала на начальных этапах проекта с постепенным возвратом вложенных средств в процессе его реализа­ции. В связи с этим структурирование усло­вий о порядке получения доходов инвестором, необходимых для обеспечения возврата инве­стиций с учетом доходности и компенсации недополученных доходов, является обяза­тельной составляющей процесса подготов­ки концессионных соглашений и соглашений о ГЧП. От этих условий зависит финансовая состоятельность частной стороны, ее воз­можность обслуживать привлеченный долг и исполнять обязательства по эксплуатации объекта на последующих этапах проекта.

Тенденция к росту количества ГЧП-проектов с элементами бюджетного финансирования неизбежно приводит к возникновению судеб­ных споров о механизмах гарантий обеспече­ния доходности инвесторов и распределения финансовых рисков между сторонами. В нача­ле 2017 года антимонопольный орган признал противоречащим концессионному законода­тельству такой механизм компенсации расхо­дов концессионера, как плата за доступность, когда инвестиционные и эксплуатационные расходы концессионера полностью компенси­руются за счет бюджета с учетом доходности на вложения. Регулятор посчитал, что концес­сионная сделка с таким механизмом фактиче­ски прикрывает государственный контракт, для заключения которого предъявляются более жесткие требования к выбору частной сторо­ны. Несмотря на то, что суд первой инстанции поддержал антимонопольный орган, апелляци­онная инстанция отменила его решение, тем самым признав механизм платы за доступность не противоречащим

Во второй половине 2017 года судебные спо­ры возникли относительно другого механизма обеспечения доходности концессионера - минимального гарантированного дохода (МГД, также гарантия минимального дохода, мини­мальная ежегодная выручка), краткий анализ которых приведен ниже. Несмотря на то, что за рубежом механизм МГД является распро­страненной практикой распределения рисков в ГЧП-проектах, в России он только набирает свою популярность, что в том числе связано с неоднозначностью правового регулирования этого механизма. Гарантия МГД предполагает, что частная сторона оказывает платные услу­ги неограниченному числу потребителей, а пу­бличная сторона осуществляет прямые плате­жи частной в случаях, когда уровень дохода или объем оказываемых услуг оказывается меньше, чем обусловлено в соглашении. МГД - это всегда условное обязательство публичной сто­роны: оно наступает только в случаях, когда фактические объемы выручки снижаются по от­ношению к установленным в соглашении.

Европейский центр экспертизы ГЧП описыва­ет МГД как условие о государственной под­держке частной стороны в части обеспечения ее доходности следующим образом: государ­ство гарантирует частной стороне определен­ный уровень загрузки или доходов (например, в случае снижения доходов ниже установлен­ного уровня публичная сторона возмещает . Тем не менее, несмотря на значи­тельное улучшение кредитного качества про­екта в связи с наличием МГД в его структуре, в отличие от прямых в отличие от прямых гарантий по долгу перед финансирующими организациями, МГД пре­доставляет меньшую защиту, поскольку (1) основным бенефициаром является частная сторона, но не финансирующая организация; (2) даже если расходы частной стороны будут организованы надлежащим образом, все рав­но останется риск дефолта платежа по долгу в связи с недостаточностью денежного потока.

В российском законодательстве напрямую ин­ститут МГД для проектов ГЧП не закреплен (кроме проектов ГЧП в транспортной сфере).

Косвенные положения о МГД отражены:

– в статье 78 Бюджетного кодекса, согласно которой субсидии могут предоставляться на возмещение недополученных доходов в рамках концессионных соглашений и согла­шений о ГЧП (МЧП);

–в статье 24 закона о концессионных согла­шениях и статье 19 закона о ГЧП (МЧП), согласно которым в качестве критерия кон­курса могут устанавливаться обязательства, принимаемые на себя концессионером (част­ным партнером) в случаях недополучения за­планированных доходов или возникновения дополнительных расходов.

С нашей точки зрения, текущее регулирование в целом предоставляет возможность струк­турирования условий о МГД в ГЧП проектах, однако практика судов показывает необходи­мость конкретизации положений законода­тельства, поскольку сложность бюджетного и тарифного регулирования приводит к раз­личным толкованиям, а для улучшения инвести­ционного климата необходима правовая опре­деленность. Поэтому на практике у органов власти сложилось мнение, что в силу отсут­ствия прямых положений о МГД в законода­тельстве о ГЧП не может быть исключен риск оспаривания этих условий со стороны антимо­нопольных и иных уполномоченных органов.

С учетом изложенного выше, на сегодняш­ний день актуальность сохраняют следующие проблемы правоприменения МГД, возника­ющие в связи со сложностью регулирования ГЧП-проектов, которые желательно разре­шить через внесение соответствующих кор­ректировок законодательства:

–отсутствие универсального регулирования МГД для всех сфер реализации проектов ГЧП (прямо институт МГД закреплен только для платных автомобильных дорог и только в отраслевом законодательстве об автомо­бильных дорогах);

–в законе о концессионных соглашениях и за­коне о ГЧП (МЧП) гарантия доходности пред­усматривается только на случаи изменения законодательства (федерального, региональ­ного, муниципального), приведшего к ухудше­нию положения концессионера и только в от­ношении тарифных проектов ГЧП в сфере жилищно-коммунального хозяйства и обра­щения с отходами;

–отсутствует специальная категория платежа для реализации обязательства публичной стороны по обеспечению МГД. В рамках кон­цессионных соглашений и соглашений о ГЧП (МЧП) выделены такие специальные катего­рии, как плата концедента (только для кон­цессий), несение части расходов на создание и (или) реконструкцию (капитальный грант) и несение части расходов на эксплуатацию (эксплуатационный грант).

В феврале 2018 года Минэкономразвития Рос­сии был подготовлен законопроект о внесении изменений в законодательство о ГЧП, затраги­вающих, в том числе вопросы структурирования финансовых обязательств публичной стороны по концессионным соглашениям и соглашениям о ГЧП (МЧП) . Далее рассмотрены основные положения этого законопроекта с точки зрения решения приведенных выше проблем и исклю­чения правовых неопределенностей при приме­нении механизма МГД в ГЧП-проектах.

ПОДХОДЫ К СТРУКТУРИРОВАНИЮ

Сегодня в российской практике реализации ГЧП-проектов есть два подхода к форме выпла­ты МГД - в составе платы концедента (только для концессионных проектов) и в качестве са­мостоятельного финансового обязательства публичной стороны (для проектов ГЧП в любой форме). Выплаты на возмещение недополучен­ных доходов производятся в случае недости­жения частной стороной закрепленных в согла­шении показателей деятельности - например, объема или стоимости за единицу услуги.

Принципиальные различия этих подходов в том, что МГД в виде отдельного финансового обя­зательства, как правило, используется, когда выплаты недополученного дохода публичной стороной ограничиваются составом условий, указанных в соглашении (особыми обстоятель­ствами); структурирование выплаты МГД через плату концедента не предусматривает ограни­чение оснований для выплат, выплаты произво­дятся по факту недостижения установленного в соглашении уровня доходности.

Кроме того, формулирование МГД через фор­мулу невозможно в случае его выплаты через плату концедента, плата концедента как крите­рий конкурса предполагает, что его начальным значением будет числовое либо формула рас­чета будет содержать строго определенный числовой коэффициент, значение которого выносится на конкурс, поэтому для ГЧП-про­ектов, в которых МГД рассчитывается в виде многофакторной формулы, такой способ вы­платы неприменим. С точки зрения бюджет­ного платежа разницы нет - выплаты про­изводятся в форме субсидии на возмещение недополученных доходов по статье 78 Бюд­жетного кодекса (для концессионных проек­тов плата концедента может также выплачи­ваться в форме бюджетных инвестиций).

Законопроектом Минэкономразвития России предлагается выделить следующие категории платежа концедента (публичного партнера):

(1) капитальный грант - финансирование ча­сти расходов в связи с проектированием, созданием и (или) реконструкцией;

(2) плата концедента (публичного партнера) - возмещение затрат после завершения созда­ния объекта, в том числе с учетом доходности (данную правку предлагается внести по моти­вам «башкирского дела», тем самым напрямую допуская механизм платы за доступность), и (или) возмещение недополученных доходов от использования (эксплуатации) объекта.

Необходимо отметить, что, как и ранее, пла­та концедента остается критерием конкурса. Плата публичного партнера стала новой кате­горией платежа в законе о ГЧП (МЧП), и она также должна устанавливаться в качестве кри­терия конкурса как финансовое обеспечение проекта публичным партнером.

Кроме того, законопроектом в законе о кон­цессионных соглашениях и законе о ГЧП (МЧП) предусматривается возможность структури­рования финансовых обязательств публич­ной стороны, исполнение которых ставится под условие - совершение или несоверше­ние определенных действий, наступление или ненаступление обстоятельств, зависящих или не зависящих от воли сторон.

Как мы видим, вопрос применения МГД при указанном выше подходе можно будет раз­решить более гибко, с учетом особенностей реализуемых проектов и видов деятельности, осуществляемых при использовании конкрет­ного вида имущества. Для одних проектов МГД можно будет структурировать через пла­ту концедента как «возмещение недополучен­ных доходов от использования (эксплуатации) объекта» (в этом случае достаточно факта недостижения установленных в соглашении показателей), для других проектов - через отдельное финансовое обязательство с при­менением многофакторной формулы. Несмо­тря на то, что и ранее выплаты МГД было до­пустимо осуществлять таким образом в силу положений бюджетного и гражданского за­конодательства, закрепление МГД в составе платы концедента и возможности исполнения условных финансовых обязательств исключит риски оспаривания выплат МГД вне зависимо­сти от формы его структурирования.

МГД И ТАРИФЫ

Особенность тарифных ГЧП-проектов состо­ит в наличии двух понятий, исходя из кото­рых может быть подсчитан недополученный доход, - валовая выручка, которая устанав­ливается в договорном порядке в соглаше­нии, и необходимая валовая выручка, которая определяется исключительно для целей уста­новления тарифа. Несмотря на то, что тари­фы частной стороны рассчитываются исходя из прогнозных значений по объемам услуг, существует риск того, что фактические объ­емы не будут соответствовать прогнозным. В связи с этим потребность в урегулировании порядка возмещения расходов частной сто­роны за пределами тарифного регулирования и разграничения понятий «валовая выручка», исходя из которой рассчитывается «договор­ный» недополученный доход, и «необходимая валовая выручка», исходя из которой рассчи­тывается «тарифный» недополученный доход, неизбежно проявляется в практике структури­рования и реализации ГЧП-проектов.

Показательным для рынка стало решение суда по концессионному соглашению о создании межмуниципальной системы коммунальной ин­фраструктуры на территории Челябинской об­ласти в отношении переработки и утилизации (захоронения) твердых коммунальных отходов на территории . В дан­ном деле прозвучал вывод о недопустимости включения в конкурсную документацию поло­жений об обязанности концедента возместить затраты и недополученные доходы концессио­нера, образовавшиеся вследствие:

(1) установления льгот по оплате услуг концес­сионера для отдельных категорий потреби­телей;

(2) снижения уровня загрузки объекта ниже минимального уровня, определенного конкурсной документацией, приведшего к недополучению доходов, либо возникновения не учтенных органом тариф­ного регулирования экономически обосно­ванных расходов.

Суд указал, что положениями закона о кон­цессионных соглашениях не предусмотрена возможность компенсации расходов концес­сионера в указанных случаях. Между тем, хо­тим обратить внимание, что законодательство о тарифах предусматривает следующие типы возмещения недополученных доходов:

(1) возмещение недополученных доходов, связанных с изменением тарифов, долго­срочных параметров, необходимой вало­вой выручки или с установлением тарифов на основе долгосрочных параметров, от­личных от установленных или согласован­ных ранее (недополученные доходы буду­щих ;

(2) возмещение экономически обоснованных расходов, не учтенных при установлении тарифов (например, расходы, связанные с незапланированным органом регулирова­ния при установлении тарифов ростом цен на продукцию), в том числе расходов, свя­занных с обслуживанием средств, направля­емых на покрытие недостатка средств (недо­полученные доходы прошлых .

Как мы указывали выше, субсидии на возме­щение недополученного дохода, согласно ста­тье 78 Бюджетного кодекса, могут предостав­ляться в соответствии с условиями и сроками, предусмотренными концессионными соглаше­ниями и соглашениями о ГЧП (МЧП). Несмотря на то что условия этих соглашений в большей степени имеют частно-правовой характер, ус­ловия о выплате субсидий имеют публично-пра­вовой характер, аналогичный тем нормам, которые закрепляются в нормативных актах, согласно пункту 2 статьи 78 Бюджетного кодек­са (законы о бюджете и принимаемые в соответ­ствии с ними нормативные правовые .

Суды отмечают, что публично-правовой субъ­ект при определении категорий и критериев отбора субъектов, имеющих право на получение субсидий, самостоятелен в решении дан­ных , уполномоченный орган вправе самостоятельно устанавливать порядок и ус­ловия предоставления субсидий из .

С учетом принципа свободы договора, приме­нимого к концессионным соглашениям и согла­шениям о ГЧП , их стороны вправе до­говориться о предоставлении субсидий любой категории, публичная сторона вправе принять на себя обязательство по возмещению недо­полученного дохода, но, по нашему мнению, основания для его возмещения не должны пересекаться с основаниями, предусмотрен­ными в отраслевом законодательстве (соот­ветственно, исключая двойное возмещение по одинаковым основаниям). Поэтому предло­женные в законопроекте поправки о возмож­ности закрепления в концессионных соглаше­ниях и соглашениях о ГЧП (МЧП) условных финансовых обязательств публичной сторо­ны соотносятся с практикой реализации та­рифных ГЧП-проектов, в которых МГД в силу специфики тарифного регулирования форму­лируется через отдельное (дополнительное) финансовое обязательство.

В этом смысле примечателен вывод суда в спо­ре о выплате МГД по концессионному проекту о строительстве объезда Одинцово, который указал, что с точки зрения правовой квали­фикации МГД (в том случае - минимальная ежегодная выручка) является порядком опре­деления дополнительной части обязательств, которые принял на себя концедент в связи с исполнением концессионного .

ПОДВОДЯ ИТОГ

Вариативность имущества, которое может быть объектом концессионных соглашений и соглашений о ГЧП (МЧП), а соответственно, и специфика отраслевого регулирования пока­зывают, что применения при структурировании МГД только одной формы его выплаты недо­статочно. Регулирование должно содержать легальные способы фиксации финансовых обязательств концедентов/публичных партне­ров с учетом сложившейся практики структу­рирования ГЧП-проектов - через плату кон­цедента (публичного партнера) в моделях, где минимальный уровень дохода может быть под­считан заранее, и через самостоятельное фи­нансовое обязательство для моделей, в кото­рых минимальный уровень дохода колеблется в силу различных факторов (в первую очередь в моделях с тарифным регулированием).

Учитывая все вышесказанное, мы приходим к выводу, что задача, которая ставилась раз­работчиками законопроекта, в случае сохра­нения в полном объеме приведенных выше положений будет решена - неоднозначность правового регулирования выплаты МГД и со­ответственно риски ее оспаривания больше не станут препятствием для использования этого механизма в ГЧП-проектах.

Свернуть

Конкурентоспособность и развитие страны в эпоху экономической турбулентно­сти зависят, прежде всего, от способности государства модернизировать экономику, а также поддерживать и развить базовую инфраструктуру общественного сектора

Сегодня государство четко ставит перед собой задачу развития инфра­структуры страны как одного из фак­торов, необходимых для экономическо­го роста. Конкурентоспособность и развитие страны в эпоху экономической турбулентно­сти зависят, прежде всего, от способности государства модернизировать экономику, а также поддерживать и развить базовую инфраструктуру общественного сектора. Согласно рейтингу глобальной конкуренции 2016–2017 годов, Россия находится на 35‑м ме­сте из 137 по качеству инфраструктуры, что ниже развитых стран. Несмотря на то, что Россия поднимается в рейтинге инфраструк­туры в последние годы, инвестиции в инфра­структуру от ВВП остаются на достаточно низком уровне по сравнению с миром. Объем требуемых инвестиций огромен, и без сотруд­ничества государства с бизнесом, а значит, без поиска новых моделей взаимодействия двух секторов не обойтись.

Масштабное финансирование инфраструктур­ных проектов может помочь экономике страны легче пережить турбулентное состояние, вы­званное сегодня разными экзогенными фак­торами. Согласно исследованиям Всемирного банка, именно развитие инфраструктуры опре­деляет 40% конкурентоспособности экономи­ки страны. В этом смысле показателен пример Китая, совокупные инвестиции в инфраструк­туру которого составляют порядка 40% ВВП. В период кризиса страна не снижала объемов вложений в инфраструктуру, а наоборот, повы­шала, и именно благодаря этому Китай пере­жил рецессию, почти не сбавляя темпов роста ВВП (9,6% - в 2008 году, 9,2% - в 2009 году).

Как правило, государство испытывает сложно­сти управления рисками создания и эксплуа­тации объектов инфраструктуры. Партнерство между государственным и частным секторами может помочь; ГЧП может обеспечить бо­лее эффективные закупки, сосредоточиться на удовлетворении потребностей потребите­лей и поддержании жизненного цикла и предо­ставить новые источники инвестиций. В то же время ГЧП обычно стоит дороже государ­ственных закупок без учета стоимости рисков: ГЧП привлекает инвесторов только в том слу­чае, если общественность платит за проект и прибыль для частных партнеров.

Изменение конъюнктуры финансового рынка, удешевление стоимости заемного капитала в России в положительную сторону повлияли на готовность частного сектора участвовать в проектах, реализуемых через механизм ГЧП, а также на уверенность государства в возмож­ности достижения оптимального соотноше­ния цена–качество по проекту, которое может принести использование ГЧП. Таким образом, встает вопрос, чего же не хватает сегодня в России, чтобы поставить развитие инфра­структуры и привлечение в ее создание част­ных денег на широкие рельсы?

Во‑первых, нужно разобраться, как планируют­ся, адаптируются и объединяются проекты, что­бы новое жилье и вокзалы оказались в нужном месте и в нужное время. Второе - гораздо бо­лее амбициозное в том, чтобы приносить деньги из новых источников и снять заблуждение в том, что государство обладает всей мудростью, ког­да дело касается оплаты счетов. И тут встает вопрос: какие инструменты может задейство­вать государство, чтобы стимулировать интерес и вложения капитала частного сектора?

Инфраструктурные проекты, особенно круп­ные, могут занять годы для создания и часто имеют срок службы в течение нескольких де­сятилетий или более. Постоянное изменение политики нарушает этот процесс, что приво­дит к задержкам, дополнительным расходам и плохо скоординированным проектам. Как показывает международная практика, для привлечения более широкого круга инвесто­ров в развитие инфраструктуры, в том числе с использованием механизма ГЧП, необходимо создание долгосрочного инфраструктурного плана как основы приоритетности реализации проектов. Инфраструктурный план как некий документ, который подтверждал бы серьез­ность намерений государства по развитию инфраструктуры, определял бы приоритеты этого развития, предоставляя конкретный перечень проектов, планируемых для реали­зации в долгосрочной перспективе. Это дает инвесторам понимание: а) вектора развития по всей стране; б) возможности предложить государству свое видение реализации данных проектов и участия в них, подготовиться к реа­лизации данных проектов.

Государство в России пошло именно по такому пути развития сегодня, который доказал в мире свою эффективность, и уже в скором будущем мы сможем пожинать первые плоды. Для того, чтобы инфраструктурный план заработал, стал действительно инструментом развития инфра­структуры, а не остался только лишь на бумаге, необходимо разработать такой план, который: а) будет включать в себя все объекты инфра­структуры; б) будет включать в себя предпола­гаемые источники финансирования строитель­ства объектов; в) будет регулярно обновляться и сверять план с фактом.

Если говорить о финансировании инфра­структуры, то государственное финансирова­ние не может поспеть за ростом потребности необходимых затрат в нее. Если деньги могут быть заимствованы и защищены от всех других требований правительства, безграничная офи­циальная щедрость - плохой способ управ­лять проектами. Привязка схем финансирова­ния к доходам представляется более разумной идеей в этом контексте. Таким образом, можно опереться на огромное количество частного капитала, ищущего надежный, доходный, дол­госрочный дом. Если канадские пенсионные фонды могут платить за создание инфраструк­туры, что мешает нам?

Анализ, проведенный Кливом Хэрисом и Кумаром Пратапом в 2008 году, показал: макроэкономический шок увеличивает вероятность отмены проекта с ме­нее 5% до более чем 8% в зависимости от про­екта, сектора и страны реализации . Процент отмененных проектов растет в развивающихся странах и странах с переходной экономикой в силу синергети­ческого эффекта нескольких причин, а имен­но - макроэкономического шока, незрелости финансового рынка страны, неполноты зако­нодательной базы и небольшого опыта у госу­дарств реализации проектов с использованием механизма ГЧП. Этот вывод верен и для новых рынков ГЧП. Таким образом, в нестабильной экономической среде ГЧП является сложной задачей, и существует необходимость в осу­ществлении мер для защиты выгод, которые использование механизма ГЧП может принести обществу. Сейчас пришло время переосмыс­лить выгоды, которые может принести механизм ГЧП для создания и развития инфраструктуры в развивающихся и развитых странах.

Возвращаясь к истории, можно увидеть, что каждый раз, когда рыночная экономика испы­тывала макроэкономический шок, частный сек­тор был неспособен продолжать эффективно работать и каждый раз на помощь в таких си­туациях приходило государство. Существу­ет определенная цикличность в экономике, которая подтверждает: каждый раз при воз­никновении провалов рынка государство вме­шивается в экономику для поддержания ее развития. Правительства сегодня стараются отслеживать колебания в экономике для под­держания стабильности на рынке, это создает благоприятные условия для привлечения капи­тала частного сектора для реализации проек­тов по созданию инфраструктуры обществен­ного сектора через механизм ГЧП.

Большинство проектов с использованием ГЧП основано на сильном финансовом ры­чаге (когда до 90% общего финансирования по проекту поступает из кредитных средств).

Возросшая степень неприятия рисков банками привела к тому, что они стали выбирать про­екты, связанные с более низким техническим риском (что означает - технические иннова­ции больше не будут преимуществом; именно инновационные технические решения обеспе­чивают государству улучшение соотношения цена–качество и являются одними из причин для государства выбора механизма ГЧП) и ри­ском спроса (что объясняет спад их аппети­та в проектах платных автомобильных дорог, к примеру, и их фокусировке на проектах, ко­торые работают на основе получения частным сектором платы за доступность). Также, как правило, национальные рынки кредитования в развивающихся странах и странах с переход­ной экономикой восстанавливаются очень мед­ленно, и они зачастую не в состоянии предо­ставить необходимый объем финансирования для проектов, реализуемых через механизм ГЧП. В связи с вышесказанным правительства сталкиваются с необходимостью поддержания своих национальных финансовых рынков в са­мом начале сжатия кредитных рынков для под­держки экономики страны.

На самом деле существует общий интерес у участников тендера и государственных ор­ганов власти в попытке создания противовеса силе кредиторов, например, путем проведения конкуренции на финансирование на ста­дии предпочтительного предложения (preferred bidder debt funding competition - PBDFC) в рамках тендера. Данный инструмент быть внедрен сегодня в последних правках к ФЗ № 115 «О концессионных соглашениях». В этом случае возможно избежать принятия решения о выборе предпочтительного предложения, базируясь только на цене, которая не может быть известна с высокой определен­ностью. Таким образом, банки будут вынуж­дены конкурировать между собой за проект, что отразится на условиях банковского кре­дитования. Очевидно, что выгодность тако­го финансирования будет пропорциональна требованиям кредитного финансирования в зависимости от объема капитальных затрат, которые необходимо инвестировать в проект, и будет зависеть от конкуренции на финанси­рование на стадии предпочтительного предло­жения (поэтому такой вариант не подходит для небольших проектов и проектов с маленьким финансовым рычагом).

С другой стороны, существует международная практика по стимулированию инвестиций част­ного сектора, которую можно использовать для расширения механизма инфраструктурной ипотеки сейчас. Расширение форм поддержек, описанных ниже, которые возможны в рамках инфраструктурной ипотеки могли бы расши­рить ее границы, а также диверсифицировать риски и нагрузку на государство.

Традиционно участник тендера назначает главного кредитора для поддержки тендер­ного предложения на стадии до выбора пред­почтительного тендерного предложения. Если тендерное предложение выигрывает, креди­тор организует заемное финансирование. При применении конкуренции на финансирование на стадии предпочтительного предложения основные кредиторы будут конкурировать между собой за предоставление долга с преи­мущественным правом требования после выбо­ра предпочтительного предложения.

Необходимо отметить также существование в международной практике еще одного ин­струмента для стимулирования частных инве­стиций в инфраструктуру, а именно - модель подтвержденного долга (Supported Debt Model - SDM) , применяемая в Австралии, и позволяющая сочетать преимущества част­ного сектора, который несет риск на стадиях строительства и эксплуатации, с возможно­стями государства обеспечивать более де­шевое финансирование проекта. SDM была разработана в Австралии на базе модели финансовой кредитной гарантии (Credit Guarantee Finance - CGF), созданной в Ве­ликобритании в 2003 году. Согласно модели SDM, частный сектор предоставляет фи­нансирование в полном объеме для проекта (и заемный, и собственный капитал) в период стадии строительства, но только 30% финан­сирования, требуемого на стадии эксплуата­ции . В рамках моде­ли государство, получая преимущество от низкой стоимости капитала для проекта, передает риски по проекту частному сектору путем кредитования SPV необходимых сумм для покрытия части старшего долга от общего объема финансирования и страхуя гарантию возврата платежей предоставленного кредита у одного или нескольких основных финансо­вых институтов . Основной риск государства при предоставлении кредита частному сектору, таким образом, заключается в платежеспособности гаранта, а не риск де­фолта проекта, реализуемого через ГЧП, или банкротства одного из участников проекта.

Появление новых моделей финансирования, таких как SDM в Австралии и CGF в Вели­кобритании, обусловлено тем, что стоимость заимствования для государства заведомо яв­ляется более низкой по сравнению со стои­мостью привлечения финансирования финан­совых институтов частного сектора. Премия в стоимости заимствования, которую оплачи­вают финансовые институты частного секто­ра, обычно является компонентом стоимости заимствования при использовании традицион­ных моделей ГЧП. Модели CGF и SDM пред­ставляют собой механизм, который позволя­ет сократить эту финансовую премию и тем самым понизить стоимость для государства финансирования проектов с использованием механизма ГЧП.

Таким образом, использование модели SDM для реализации проектов через механизм ГЧП позволяет частному сектору получить преи­мущество от кредитования по безрисковой ставке в связи с тем, что после завершения стадии строительства риски проекта будут значительно снижены и поэтому оставшуюся часть основного долга теоретически можно рассматривать как безрисковую. Более того, этот подход совпадает с нежеланием коммер­ческих банков предоставлять финансирова­ние на долгосрочной основе (в рамках модели SDM банки предоставляют короткие кредиты сроком на 3–5 лет (только на стадию стро­ительства; такие кредиты называются mini-perms; они имеют единовременное погашение в момент окончания строительства, могут быть рефинансированы на более длительный пери­од, когда риск незавершения строительства в срок будет снят), и только 30% необходимого финансирования предоставляется на долго­срочный период.

Mini-perms были представлены банками на рынке ГЧП в Великобритании и широко используются для финансирования проектов через механизм ГЧП в период нестабильности на финансовом рынке. Данная технология фи­нансирования появилась в связи с неуверен­ностью банков относительно долгосрочной ликвидности, неспособности банков гаранти­ровать размещение и синдицирование сделок, результат которых зависит от клубного финан­сирования, а также с появлением оппортуни­стического поведения у банков на рынке.

В Великобритании во времена финансового кризиса стали использоваться краткосрочные кредиты с обязательным требованием рефи­нансирования долга на длительный период. Краткосрочные кредиты бывают двух видов: твердые и мягкие. Такие подходы к финансиро­ванию возможно заложить в концепцию инфра­структурной ипотеки в России как альтернати­ву для некоторых проектов по привлечению финансирования в условиях практического отсутствия на сегодняшний день конкуренции среди банков, финансирующих ГЧП.

Твердые краткосрочные кредиты представля­ют собой банковский заем с коротким юриди­ческим сроком погашения (5 –7 лет), в резуль­тате которого:

–основная часть кредита до сих пор не опла­чена;

– инвесторы попадут в ситуацию нарушения обязательств по договору в случае, если долг не будет рефинансирован;

– это может привести к расторжению кон­тракта ГЧП.

Кредит с такими условиями дает банку хоро­шую переговорную позицию для пересмотра условий долга в момент нарушений обяза­тельств по договору - вместо того, чтобы пытаться предположить, какой будет рыночная маржа семь лет спустя после финансового за­крытия сделки, твердый краткосрочный кре­дит дает возможность установить банкам лю­бую маржу, которая применима в тот период. На сегодняшний день твердые краткосрочные кредиты не применяются для ГЧП вследствие того, что обязательное условие рефинансиро­вания затрагивает очень много вопросов:

– Хеджирование: будет ли использован кра­ткосрочный своп и приниматься риск про­центной ставки в момент вынужденного про­ведения рефинансирования или же будет использоваться долгосрочный своп и сдела­но предположение о структуре долга, кото­рая будет применена после проведения ре­финансирования?

–Доступность: какое предположение берут за основу органы государственной власти относительно банковской маржи, длительно­сти кредита, структуры амортизации (пред­полагая, что они несут эти риски), которые будут применяться к заемному финансирова­нию в момент принудительного рефинанси­рования долга, и поэтому какие бюджетные согласования необходимы?

Мягкий - краткосрочный кредит широко используется в Великобритании для сделок ГЧП. При таком кредитовании юридическая продолжительность заемного финансирования остается долгосрочной (26–28 лет), при этом он включает в себя два механизма, которые стимулируют проектную компанию произвести рефинансирование как можно раньше. Такими механизмами (или специальными условиями, включенными в такой тип кредита) являются:

–Неизбежное изменение маржи: встроен­ная система повышения процентной ставки на 25–50 базисных пунктов в оговоренный день, что влечет за собой удорожание за­емного финансирования в случае, если долг не рефинансирован;

–Автоматическое перечисление свободных денежных средств в счет уплаты кредита: этот механизм срабатывает в определенный день, после наступления которого часть или весь свободный денежный поток использует­ся для погашения долга вместо его распре­деления между акционерами.

Эффект от использования мягкого краткосроч­ного кредита аналогичен твердому, а именно - кредит выплачивается на несколько лет раньше его юридического срока погашения, и акционе­ры страдают на протяжении долгого времени в связи с нулевыми поступлениями.

Сегодня в Великобритании нет установленных правил по распределению рисков, связанных с использование мягких краткосрочных кре­дитов для проектов с использованием ГЧП, но практика показывает: государственный сектор покрывает неизбежное изменение маржи в случае, если частный сектор не смог рефинансировать долг, при этом проектная компания берет на себя воздействие в виде отложенных распределений и снижения IRR вследствие действия автоматического пере­числения свободных средств в счет уплаты ос­новного долга.

В России сейчас запускают механизм инфра­структурной ипотеки, который может стать хорошим подспорьем для развития притока частного капитала в инфраструктуру. Исполь­зование инструментов международного опыта в этом направлении может дополнить разра­батываемые и закладываемые сегодня основы в концепцию инфраструктурной ипотеки.

Инфраструктура - слово, которое у всех на слуху. Мы привыкли слышать его с экранов телевизора, по радио, находить понятие "инфраструктура" в газетах, и не случайно этот термин сегодня столь популярен. Понятие это относится практически ко всем видам жизнедеятельности и бизнеса. Чем бы мы ни занимались и где бы ни находились, так или иначе именно она обеспечивает нашу жизнь. Что такое инфраструктура, определение этого термина, а также какие бывают виды ее, вы узнаете, прочитав эту статью. В ней также представлены примеры, которые позволят вам лучше разобраться в данной теме. Вы узнаете, что такое объект инфраструктуры, каковы его особенности. Обо всем этом читайте ниже.

На земле еще остались такие места, где группа людей или конкретный человек лишены инфраструктуры. Другими словами, они находятся наедине с природой. Однако и в этом случае окружающий нас мир можно также обозначать интересующим нас понятием. Так что такое инфраструктура?

Определение ее весьма многозначно. При различном толковании она представляется по-разному. Конечно, такое расширенное определение слишком далеко нас заведет, потребует различных философских построений, поэтому постараемся ограничиться более узким понятием.

Понятие "инфраструктура"

Прежде всего определим сам термин, обозначим, что такое инфраструктура. Под ней на интуитивном уровне мы понимаем различные объекты, созданные человеком, техногенного происхождения, использующиеся для ведения бизнеса, а также обеспечивающие жизнь общества и/или человека.

Таким образом, можно сказать, что инфраструктура (от латинского infra - "под", "ниже" и structura - "расположение", "строение") - целый комплекс связанных между собой обслуживающих объектов или структур, обеспечивающих и/или составляющих основу функционирования определенной системы. Этот термин был позаимствован из военной лексики. Вот что такое инфраструктура, говоря кратко.

Виды инфраструктур

Существует множество видов инфраструктур. В этой статье мы перечислим лишь основные, к которым наиболее часто обращаются. Список этот можно продолжить, включив и другие виды.

Социальная инфраструктура

Что такое социальная инфраструктура? Ответим на этот вопрос. Она представляет собой совокупность предприятий и отраслей, обеспечивающих функционально нормальную жизнедеятельность общества. Другими словами, это жилье, строительство его, объекты культурного назначения, сфера ЖКХ, организации и предприятия систем здравоохранения, дошкольного воспитания, образования, организации и предприятия, связанные с досугом и отдыхом, общественное питание, розничная торговля, спортивно-оздоровительные учреждения, сфера услуг, пассажирский транспорт, система учреждений, которые оказывают услуги финансово-кредитного и правового характера (нотариальные конторы, юридические консультации, банки, сберегательные кассы) и др. Вот что такое социальная инфраструктура. Список объектов ее можно продолжить, так как мы перечислили только основные.

Транспортная инфраструктура

Переходим к следующему виду и ответим на вопрос о том, что такое транспортная инфраструктура. Это совокупность предприятий и отраслей транспорта. Производственно-технологические комплексы, сооружения, предназначенные для обслуживания фрахтователей, пассажиров, грузополучателей, грузоотправителей, фрахтовщиков и перевозчиков, а также для того, чтобы обеспечить работу различных транспортных средств - вот что такое объект транспортной инфраструктуры.

Этот список был составлен нами, опираясь на Федеральный закон, в котором все это прописано - N 259-ФЗ от 08.11.2007.

Что такое информационная инфраструктура?

Информационная инфраструктура - система организационных информационных подсистем, структур, обеспечивающих функционирование тех или иных объектов. Другими словами, данный вид представляет собой совокупность определенных базовых информационных служб, систем передачи и хранения данных, а также вычислительных, которые являются основой для обеспечения любых сервисов, передающих данные.

Существует ряд требований, предъявляемый к информационной инфраструктуре сегодня. Главные из них: высокая катастрофоустойчивость и доступность, сохранность и безопасность данных, возможность эффективного управления, адаптации решений и масштабируемость.

Является сегодня актуальной следующая модель, по которой организуются информационные инфраструктуры - это консолидация соответствующих вычислительных систем, а также ресурсов хранения информации. Активно применяются средства организации облачных платформ и виртуализации.

Данный вид включает в себя совокупность различных информационных центров, банков знаний и данных, подсистем, систем связи, аппаратно-программных технологий и средств обеспечения обработки, хранения, сбора и передачи информации, центров управления. Вот что такое информационная инфраструктура.

Другие виды инфраструктур

Инженерная - различные системы, служащие для инженерно-технического обеспечения сооружений и зданий.

Инфраструктурой экономики называется совокупность видов и отраслей деятельности, обслуживающих хозяйство и производство в целом. По аналогии можно ответить и на вопрос о том, что такое инфраструктура рынка.

Военная инфраструктура представляет собой системы отдельных сооружений и стационарных объектов, являющихся основой для ведения военных действий, развертывания вооруженных сил и обеспечения оперативной и боевой армейской подготовки.

Многообразие определений

Из данного многообразия определений, множества ответов на вопрос о том, что такое инфраструктура (виды которой, кстати, перечислены нами не все) можно сделать вывод, что у понятия этого множество толкований, поэтому при использовании его необходимо уточнять, ограничиваясь удобными для нас рамками.

Чтобы упростить задачу, мы будем понимать под данным термином объекты обеспечения и/или средства производства жизнедеятельности (жизненно важных потребностей) человека, обеспечивающие тот или иной процесс/дело/бизнес.

Очень важно не отождествлять и не смешивать инфраструктуру с бизнесом, структурами и процессами, поскольку сама она ничего не производит и не делает. Это всего лишь материальная основа. Без того, что обеспечивает инфраструктура, она рассыпается на различные отдельные объекты техногенного происхождения.

Свойства инфраструктуры

Она рукотворна, то есть представляет собой результат труда.

Она обеспечивает наши материальные потребности; созданные руками человека объекты или структуры, обеспечивающие духовность, культуру и т. п. мы в этой статье не рассматриваем.

Инфраструктура требует определенных мер для того, чтобы поддерживать свое работоспособное состояние.

Она может быть посчитана и измерена, то есть поддается количественной оценке.

Инфраструктура имеет описывающие ее эффективность и мощность характеристики как со стороны обеспечения полезных функций, так и с точки зрения рисков, возникающих при эксплуатации, и надежности.

Она имеет доступные и известные для конкретного вида способы замены и ремонта, поддержания работоспособности, оцениваемые в натуральном и денежном выражении. Вот что такое инфраструктура в более узком понимании.

Примеры инфраструктуры с данными свойствами

Для нефтяной компании она представляет собой трубопроводную систему. Инфраструктура состоит из различного назначения нефтепромысловых трубопроводов, а также внешнего транспорта газа и нефти и внутриплощадочных трубопроводов на установках перекачки и подготовки воды, газа и нефти. Количественные характеристики ее:

• диаметр (мм), длина (км), толщина стенки (мм), а также назначение трубопроводов (смесь/вода/газ/нефть и т. п.);
• пропускная способность (выражающаяся в м 3 /тонн в сутки);
• сроки службы каждого из трубопроводов (количество лет);
• число инцидентов и аварий на них (шт.), экологический ущерб (руб.), производственные потери (руб.), штрафные санкции (руб.);
• техническое диагностирование и обслуживание (руб./км), защита от коррозии (руб./км), ремонт дефектов (руб./км/шт.), а также замена (руб./км).

К инфраструктуре нефтяной компании относятся:

Объекты подготовки газа и нефти;

Линии электропередач;

Добывающие скважины, включая погружное оборудование;

Для страны/города:

Сооружения и здания, в том числе социальные объекты, жилой фонд и т. п.;

Транспортные коммуникации, включая линии электропередач, железнодорожную и дорожную сети;

Трубопроводная инфраструктура - канализация, сети холодного и горячего водоснабжения;

очистные сооружения, свалки;

Государство и бизнес направляет на инфраструктуру большие средства, а на ее строительство, поддержание в нормальном состоянии и эксплуатацию работает значительная часть населения. Так как в большинстве своем финансируется она из федерального бюджета, то проблемы и вопросы, связанные с ее функционированием, многим интересны.

← Вернуться